第二次彬龍和平會談:翁山蘇姬的和平願望長路漫漫?

作者:翁婉瑩 (Helena Weng)


摘要:緬甸於今年5月24至29日召開第二次彬龍和平會談,這是翁山蘇姬領導的新政府,自去年8月30日召開第一次彬龍會議後,首次進入實質討論。這場被外界認為成果有限,但仍走在和平進程上的會談,主因在於擁有強大軍力且持續與政府軍交戰的少數民族新興聯合組織,首次出席會議;此外,在會議討論內容中,各方對建立聯邦制國家達成基本共識,但對民族自決與放棄武裝仍有歧異。

特別值得觀察的是,中國「一帶一路」政策沿線國家多屬開發中國家,其政治與經濟情勢多為動盪狀態,而緬甸正是其中之一,中緬邊境的安全與穩定牽涉一帶一路的發展。中緬邊境的少數民族,與中國境內民族語言、文化與經濟各領域緊密相連,而在二次彬龍會議中國積極介入,同時周旋於翁山蘇姬政府、代表舊軍政府影響力的緬軍、各武裝組織之間,保持微妙的平衡。中國也是唯一出席二次彬龍會議的國家,其他國家和聯合國等並未與會。

Northern Ireland Office
Aung San Suu Kyi (Source: Northern Ireland Office@Flickr CC BY 2.0)

二十一世紀彬龍和平會談(Union Peace Conference – 21st Century Panglong )是延續緬甸國父翁山在二戰後,緬甸獨立前,承諾賦予少數民族充分自治的《彬龍協議》精神。但協議始終未被充分落實,原因包括翁山被暗殺後的緬甸建國初期政局混亂,以及1962年以政變掌權的軍事強人奈溫(Ne Win)毀棄自治協議,實施中央集權統治,引發少數民族起之反抗。儘管2016年緬甸和平政黨輪替,翁山蘇姬組織新政府,邊境的戰事衝突至今仍未停歇。

翁山蘇姬以資政一職,在2016年成為緬甸的實質領導人,她把簽署「全國停火協議」(National Ceasefire Agreement, NCA)、與民地武進行政治對話、以及建立實質「聯邦制」的「緬甸聯邦共和國」(Republic of the Union of Myanmar)為重要執政目標。

翁山蘇姬、政府代表、軍方、各民地武、議會、政黨與觀察員等各方代表約1,400人,在首都奈比多針對五個主題:政治、經濟、社會、安全、土地與自然環境進行討論,最終共37項條款達成共識,包括建立民主制聯邦國家的基本共識,並簽署「聯邦協議文件」,但民族自決部分仍意見分歧。

翁山蘇姬在閉幕致詞中表示,「經過數月辛苦的努力,如今達成的協議標誌著我們將踏出重要的一步邁向和平、民族和解、與建立民主與聯邦國家。」

「儘管我們之間仍存在許多不同觀點,但透過坦率的討論和談判,達成共識,為後代的民主和聯邦制奠定了基礎對話。」翁山蘇姬補充。

在出席的民地武中,擁有獨立政府、稅收、文官體制與強大武裝的佤邦聯合軍( United Wa State Army ),其代表趙國安與翁山蘇姬見面後表示,「她說她已經70多歲了,要在有生之年實現和平。」

進退兩難的UNFC:誰拒絕出席會議?

為期六天的會議,除了開、閉幕式、新聞發表會,與部分閉路直播會議,場外記者皆無法進入會議,因此會議前一天與首日的出席成員,格外引人矚目。包括與會與拒絕參加會議的民地武。

已於2015年10月15日和前總統登盛簽署NCA的八個組織,皆出席了第二次彬龍會議,包括緬甸最古老的民地武,也就是在1947年與國父翁山談判破局後,隨即建立軍事反抗組織的克倫民族聯盟(Karen National Union),以及民主克倫佛教軍(Democratic Karen Benevolent Army)、克倫民族解放軍(Karen National Liberation Army)、阿拉干解放黨(Arakan Liberation Party)、欽民族前線(Chin National Front)、全緬甸學生民主陣線(All Burma Students’ Democratic Front)、帕奧民族解放組織(Pa-O National Liberation Organization)與南撣邦軍(Shan State Army-South) 。

緬甸新政府上台後,組織「聯邦和平對話聯合委員會」(Union Peace Dialogue Joint Committee, UPDJC),專責與民地武的聯合組織:「聯合民族聯邦委員會」(United Nationalities Federal Council, UNFC),進行政治對話與和平對談,而UNFC的主要領導者為克欽獨立組織(Kachin Independence Organisation)。

原本緬甸政府僅邀請有簽署NCA的民地武出席第二次彬龍會議,而其他未簽署NCA的民地武僅能以「特別嘉賓」(special guest)與會,無法擁有完整的會議參與權利,如提案權與表決權等,導致後者揚言拒絕與會。

UNFC曾出席第一次彬龍會議,並提出修憲草案,但在二次彬龍會議前,於5月22日決議拒絕出席。其理由係未能與UPDJC達成共識,以及未簽署NCA的民地武無法在會議上有平等權利。

然而,此時的UNFC由原本擁有七個成員,因 5月初克欽獨立組織與佤邦民族組織(Wa National Organisation)的退出,影響力遽減。退出理由為欲加入新的聯合民地武組織,以及難以與UNFC其他成員合作。

為緬甸人口最多的少數民族撣族,其撣邦進步黨(Shan State Progress Party),也同時加入新興聯合組織,UNFC僅存新孟邦黨(New Mon State Party)、克倫尼民族進步黨(Karenni National Progressive Party)、拉胡民主聯盟(Lahu Democratic Union)與阿拉干民族委員會(Arakan National Council)。

而上述四個組織與佤邦民族組織,在今年4月1日緬甸國會補選前,同時也是新政府執政周年前夕,被翁山蘇姬片面宣布已與政府簽署NCA,但隨即被UNFC反駁尚未決定,再再顯示UNFC與緬甸政府在和平進程推動上的重大分歧。

峰迴路轉的是,UNFC為爭取平等的會議權利而退出第二次彬龍會議,但由七個民地武組成的新興聯合組織「邦康聯盟」,在中國的斡旋下取得「正式代表」的身分,於最後一刻出席會議,讓UNFC顯得進退兩難且勢力單薄。

新興的政治勢力:誰出席了會議?

七個未與政府簽署NCA的民地武組織-「邦康聯盟」,其中包括軍事實力強大的克欽獨立軍(Kachin Independence Army)與佤邦聯合軍(United Wa State Army),兩軍軍力推估佔緬甸全部民地武的八成,尤其是佤邦聯合軍的常備軍人達2萬名以上,形同緬甸的國中之國。

「邦康聯盟」的成立,凸顯佤邦欲主導民地武與緬甸政府和平談判的路線,而佤邦在《佤邦與緬方交涉全國停火協議修改的過程》也承認,因果敢同盟軍、德昂民族解放軍與阿拉干軍長年與政府的戰事,影響中緬邊境的和平與穩定,在中國的要求下,佤邦出面打破目前和平進程的僵局。儘管佤邦聯合軍自1989年後已與政府停火,但緬甸政府的國家主權始終無法觸及佤邦。

European Commission DG ECHO.jpg
佤邦村落孩童。(European Commission DG ECHO@Flickr CC BY 2.0)

在今年2月召開的第三次邦康峰會,確認了七個成員,包括佤邦聯合軍、克欽獨立軍、撣邦進步黨/撣邦軍(Shan State Army,即北撣邦軍)、民族民主聯合軍(National Democratic Alliance Army,即勐拉軍)、緬甸民族民主同盟軍(Myanmar National Democratic Alliance Army,即果敢同盟軍)、德昂民族解放軍(Ta’ang National Liberation Army)和阿拉干軍(Arakan Army)。這七個組織因在佤邦首府邦康召開會議,被外界稱為「邦康聯盟」。

此次峰會也確認了邦康聯盟對和平會談的立場,主要包括:

一、要求緬軍立即停止對民族地區的軍事進攻;要求和平進程實行「全面包   容」,用平等對話談判的方式推進。反對以武力相威脅的方式來解決政治分歧與民族矛盾。
二、不接受政府提出違反《彬龍協議》精神的NCA,要求以公平公正的新停 火協議替換目前的NCA。
三、強烈要求聯合國及中國等國際組織與國家,以公平公正第三方監督人身分介入緬甸的和平進程。
四、中國的「一帶一路」是睦鄰、富鄰、和平共建的倡議,不僅符合緬甸聯邦的經濟發展與國防安全需求,也更符合各民族革命武裝組織的根本利益。

邦康聯盟隨後成立「聯邦政治談判協商委員會」(Federal Political Negotiation Consultative Committee, FPNCC),對其他未簽署NCA少數民族組織持開放加入的態度。而在中國協調下,FPNCC取得「正式代表」資格,同時在中國確保安全的情況下,FPNCC於5月23日自中國昆明前往緬甸首都奈比多,出席二次彬龍會議,而中國駐緬甸大使洪亮與特使孫國祥也同時與會。

FPNCC僅出席了開幕式、閉門會議,與翁山蘇姬晚宴,向其提出修正的NCA版本,並未參與分組會議與簽署聯邦協議文件。

達成共識的37項協議條款

第二次彬龍會議中,除了「安全」主題未能進入各款討論,以及「政治」主題無法形成共識外,各方代表就37項條款達成共識,並簽署「聯邦協議文件」如下。

一、政治原則協議:
(一)主權:國家主權須基於國民,主權完整地覆蓋全國。
(二)執行主權:執行立法權、行政權、司法權等國家主權的三大法制化權力和各方相互約束。
(三)平等:所有民族在政治、種族方面,須有平等的權利。除此之外,所有民族須有權利維護自己民族的語言、文學和文化風俗。
(四)民主制聯邦國家(結構和分配政權):
1. 須建設以民主制和聯邦制為基礎的聯邦國家;
2. 須以省邦構成聯邦國家;
3. 自治省和自治區須以少數民族名義建立;
4. 將立法權、行政權、司法權分配給聯邦、省邦、自治省以及自治區;憲法必須在聯邦、省邦以及自治區劃分三大權力和相關權力;
5. 賦予省邦立法權、行政權與司法權;省邦必須設立行政機關以行使行政立法權;並依照聯邦憲法,建立省邦最高法院;
6. 聯邦和省邦政府依法有權享有徵收的稅款、發展專案和資源;
7. 須建立獨立自主的國家憲法法院,以解決聯邦與省邦之間的爭議,以及以解決省邦之間的爭議。
8. 必須實行多黨民主制。
二、經濟領域政策與協議:
 聯邦經濟基本原則
(一)有效實施市場經濟
1.各省邦、自治邦、地區須制定穩健的政策法律和規定,以實施有效市場經濟。
(備註:各自治邦、地區行政組織,有權制定政策、頒佈法律後實施。)
2.在符合上述政策和法規下,優先實施提高私營經濟、提高人民生活水準、減少貧窮,減少人民經濟差距、實施長期穩定的發展政策。
3.禁止實施對國家利益造成不利影響的經濟交易。
(二)無論是個人還是團體禁止經濟壟斷。
(三)聯邦各省邦、自治邦、地區經濟平等發展的權利。
(四)聯邦各省邦、自治邦、地區與政府之間,財政、稅收按照憲法平等分配。
(五)聯邦、各省邦、自治省、地區之間,經濟管理權按照憲法平等分配。
(六)實施國家短期與長期經濟計畫必須公開透明。
 社會領域協議
(一)武裝衝突、人為和自然災害中的難民及離鄉的居民,不可區別對待,須照國際標準尊重其人權。制定持久的解決方案且依序實施。
(二)提供難民安全居所。
(三)提升社會經濟條件,確實維護老年人、殘障人士、婦女及兒童的基本權利,不因種族、宗教、貧富而有所差異。
三、區域發展原則
(一)為發展人力資源發展、人文與經濟,聯邦、省邦政府、自治區等須協調聯合實施區域綜合發展規劃。
(二)為發展省邦、自治區的人文、經濟、國內外企業投資,需規劃並實施合法且具吸引力的專案。
 社會領域協議
(一)根據國際規範與人權,為武裝衝突、人為與天然災害造成的難民、國內流離失所者,  提出並制訂實施有系統的長期解決方案。
(二)因武裝衝突、人為與天然災害造成的難民、國內流離失所者,使其返回原居住地,或有確保尊嚴與安全抵達其他區域。
(三)確保老年人、殘障人士、婦女及兒童的基本權利,不因種族、宗教、貧富而有所區別,致力使其融入社會。
四、土地與自然環境領域協議:
(一)土地政策應以全國平等、長期穩定,以民為主的原則,進行發展。
(二)基礎應建立在公平與適當的原則上。
(三)減低中央管理的政策。
(四)在規劃土地政策時,要考量人權、國際、民主與聯邦制度規範等。
(五)關於土地事宜,須有透明和明確的政策。
(六)制訂農業領域的政策時,應優先考量當地居民,並滿足農民的主要需求。
(七)所有權:根據土地法,每位國民都有擁有土地權和管理權,且男女平等。
(八)管理權:處理土地擁有權時,依法男女平等。
(九)分配的土地中,在規定的時間內不依循最初目的時,國家有權收回,重新分配給現有需求者。
(十)保護對策:為土地和保護自然環境,須優先考量不傷害社會、文化、歷史文物和少數民族。

哪些內容沒有共識?

在第二次彬龍會議中,「政治」主題中有八條條款無法達成共識,而「安全」主題的唯一條款:「未來聯邦只能有『唯一』軍隊」,即各民地武的軍隊必須解除武裝,納編緬軍,遭強烈反彈而被擱置討論。

政治主題內沒有共識的條款包括:

(一)任何民族都不得享有特權或限制權利。
(二)必須根據政治對話的結果,在聯邦框架內實現自決權。
(三)國家和地區憲法必須遵守「2008年憲法」,保障基本自由,基本權利與民主慣例。
(四)國家和地區必須保障在政治、經濟、社會事務、文化和遺產的自治權。
(五)民族特色和民族文化自決權是少數民族的生俱來的權利。
(六)允許各邦和地區按照「2008​​年憲法」實施自治權。
(七)任何領域或區域不得脫離聯邦。
(八)擁有自治權的邦與地區,其憲法與法律不能超越2008年憲法。邦、地區  與聯邦須依憲法進行權力分配。

爭議最大的「不得脫離聯邦」條款,即禁止少數民族區域「分裂國家」。而出席二次彬龍會議的民地武主張,此款違反翁山將軍在1947年與少數民族簽署的《彬龍協議》,其中包括同意少數民族區域「可以脫離聯邦」。

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1947年緬甸翁山將軍簽署彬龍協議(Source: Wikimedia commons)

而緬甸軍方堅持「不得脫離聯邦」與其他七款互有關連,如果無法就「禁止分裂國家」達成協議,其他七款也不能通過。

但部分民地武,如撣族民主聯盟(Shan Nationalities League for Democracy)與欽族國家陣線(Chin National Front)認為,如果政府能保證更多民族自決權與種族平等,便可以換取「不得脫離聯邦」條款。

從昆明到奈比多:中國與緬甸的和平進程

今年4月緬甸總統碇喬訪問中國,與5月16日翁山蘇姬出席中國「『一帶一路』國際合作高峰論壇」,習近平都表達願意協助緬甸推動和平進程,維護中緬邊境安全穩定,並在「一帶一路」的倡議下共同發展。

去年8月的第一次彬龍會議,中國便已積極推動果敢同盟軍、德昂民族解放軍和阿拉干軍參與,但這三支組織最終拒絕停火與繳械納編,而未出席。

因此,在第二次彬龍會議前,因「邦康峰會」的舉行與FPNCC的成立,新興的政治勢力似乎促成中國更積極介入緬甸的和平進程。2015年5月與11月,第一與第二次邦康峰會期間,中國外交部亞洲事務特使孫國祥在雲南會見佤邦代表。而在第二次彬龍會議前,孫國祥更是低調積極穿梭緬甸政府與各方少數民族組織間,進行協調。

FPNCC執行秘書長,同時也是佤邦對外事務與安全部長趙國安,接受緬甸媒體《伊洛瓦底》採訪時,說明緬甸政府在二次彬龍會議對他們的小動作不斷。

他表示,FPNCC在5月22日抵達中國昆明,果敢同盟軍、德昂民族解放軍和阿拉干軍的第二次彬龍會議邀請函仍是「觀察員」與「特別嘉賓」身分,但FPNCC仍決定前往奈比多。「就是為了影響翁山蘇姬與習近平主席推動『一帶一路』的工作,我們是配合中方,也是配合民盟政府。」趙國安補充。

趙國安說,當他們在23日抵達奈比多,FPNCC七個成員的出席證皆是「觀察員」與「特別嘉賓」,他們對協助的中方人士表示拒絕出席會議。中方持續與緬甸政府交涉後,24日當天凌晨一點,會議開幕前數小時,FPNCC才取得「正式代表」的邀請函。

對於緬甸的和平進程成功與否將取決於中國的疑問,緬甸國家資政辦公室發言人U Zaw Htay對《伊洛瓦底》表示並非如此,但仍肯定中國發揮了重要的影響力,「不管喜不喜歡,我們不能改變與鄰國的地緣政治。」

「中國希望緬甸的和平進程成功,中國不會像法官一樣坐在上面,說誰對誰錯,而是促進所有利益相關者參與和平進程。」今年2月孫國祥會見數個民地武代表時表示。

「中國對緬甸有獨特的外交政策,尊重緬甸的主權。中國不會從緬甸尋求任何利益,而只是盡友好鄰邦的責任。」孫國祥說道。而中國駐緬甸大使洪亮也出席了5月25日FPNCC與政府和平會談小組的閉門會議。

《美國之音》引用緬甸著名政治評論家Sithu Aung Myint的批評,「這些民地武至今能夠繼續存在,是因為中國繼續在背後給予支持。」他說「如果北京停止對這些組織的支援,他們將會崩潰。」

緬甸前資訊部部長耶圖也在其發表的文章中表示,「中緬邊界地區的民地武可能被中國用作討價還價的籌碼,以保護中國在緬甸的核心利益。」

中國並沒有當法官,反而更像個「大哥」,以鄰國及緬甸最大投資者的身分,用其高大的身影聳立在緬甸的和平進程上。

翁山蘇姬的和平願望長路漫漫?緬軍、全民盟政府、民地武與中國

FPNCC向翁山蘇姬提出自己版本的NCA,不接受軍方主導的NCA立場,引發緬甸三軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)在開幕式強烈的發言,「一些少數民族武裝組織的要求並不現實,遠遠超出聯邦制的要求。」「為了實現和平,軍方將堅持NCA,以及建立在責任、課責與透明的六點和平政策。」

FPNCC的主張與緬軍的態度,是兩條沒有交集的平行線。

趙國安對軍方主導的NCA表示,「已經和簽了NCA的八個團體,政府也不能保證和平。撣邦恢復委員會(即南撣邦軍)簽署後也發生了200多次大大小小的衝突與戰鬥。雖然我們(即佤邦)沒有簽署NCA,但我們已經和政府和平了28年,所以我們簽不簽他們走的(政府版NCA),只是一個形式,實質並不是這麼回事。」

另外,中國的影響力也持續在緬軍、全民盟政府與民地武間發酵。中國將FPNCC送進第二次彬龍會議之時,敏昂萊卻在發表強硬的開幕式致詞後,於26日離開會議,親自出席「中國解放軍援助緬軍火車裝備交接儀式」。

中國向翁山蘇姬與全民盟政府承諾協助推動和平進程,以及一帶一路的經濟效益。對頂著諾貝爾和平獎光環的翁山蘇姬,緬甸的民主和平是其畢生志業,而一帶一路與中國投資,確實部分轉移了外界批評全民盟的執政經驗缺乏,以及於憲法與政治現實中,民選新政府至今仍無法控制軍隊的困境。

至今仍由軍事強人集團主導的緬軍,不樂見持續交戰的FPNCC進入彬龍會議,在中國背後,僅能處處刁難;而「援助『緬軍』火車裝備」似乎是中國安撫緬軍的禮物,用以平衡緬軍與翁山蘇姬政權。

至於中國如何支持民地武,FPNCC言必稱中國與「一帶一路」,似乎不言而喻。而未來如何修改、簽署NCA,勢必將處處見到中國介入的蹤跡。

但在二次彬龍會議期間,至本文截稿為止,緬軍仍持續與與果敢同盟軍、克欽獨立軍、德昂民族解放軍激烈交火。

喬治歐威爾(George Orwell)在1948年完成小說《一九八四》,曾經駐紮緬甸的他,其著作一再反諷、預言近代緬甸的政治社會情勢,儘管他在1950年便已離世。

他在《一九八四》裡透過男主角溫斯頓,說明極權統治國家「戰爭即和平」的意義:「統治者根本就不是互相開戰,統治者宣戰的目標是自己的人民,戰爭的目的也不是為了要占領土地或者不讓土地遭人占領,而是要維持社會結構不受破壞。」「因為一直都在戰爭狀態,戰爭也就不再是戰爭了。」

「真正永久的和平就跟永久的戰爭一樣。」

「老大哥正在看著你。」

 

作者為翁婉瑩(Helena Weng)

畢業於東海大學法律系,2015年結束長達14年國會助理、輔選幹部、首長機要等政治領域的工作,現為自由工作者。 2014年第一次踏上緬甸;2015年跟隨喬治歐威爾的殖民警察駐點,超過2000公里的南北縱走路線,從卡薩到毛淡棉,尋找喬治,和壓抑、螫痛靈魂的殖民地與現代緬甸;2017年2月與4月兩度橫跨北撣邦直達中緬邊界果敢地區,試圖梳理緬甸少數族群-撣族、果敢人、緬甸華人,過去與現在的糾結與紛亂。 我閱讀、旅行、觀察、思考、對談和書寫,期許自己以行動實踐與印證知識。

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