[南洋書會] 不完美中蘊含優勢:東協模式所帶來的奇蹟

作者:Tidus Lin


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2009年於泰國舉行的第四屆東亞高峰會。(Photo Credit: Abhisit Vejjajiva@Flickr CC BY 2.0)

東南亞國家協會(the Association of Southeast Asian Nations,以下簡稱「東協」)今年歡渡成立五十週年。

回顧東協成立之初,當年國際社會並未看好這個由印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國五個文化、語言、歷史、宗教相異的創始會員國,在被稱為「亞洲巴爾幹半島」的東南亞所創立之反共組織。如今,東協不僅成為世界上最成功的區域組織之一,東協經濟共同體(AEC)更是全世界第七大經濟體,促使會員國間長達五十年的和平與繁榮。

誠如馬凱碩(Kishore Mahbubani)與孫合記(Jeffery Sng)所著的《解讀東協》之英文書名一樣,這樣的成就可謂「東協奇蹟」(the ASEAN Miracle)。

東協的成就不僅在於其為會員國帶來五十年的和平,並改善東南亞地區六億多人口的生活水準,更重要的是,它成為一個各國參與東南亞地區事務的樞紐(hub)。利用各種官方、非官方會談與場合,東協創造了一個不構成威脅、中立且值得信賴的政治平台。透過如東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)、東亞高峰會(East Asia Summit)等領袖會議,讓各國得以透過對話的方式,避免衝突的惡化。

如此豐碩的成果固然有其地緣政治背景且帶有些許的運氣成份,更不可忽略的是,1976年提出的《東南亞友好合作條約》(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia,以下簡稱TAC)及所謂「東協模式」(the ASEAN Way)所建立的一套原則模式,促使東協各國得以屏除彼此間的差異、衝突與利益盤算,成就今日東協之成果。

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前美國國務卿希拉蕊2012年9月訪問時任東協秘書處秘書長Surin Pitsuwan。(Photo Credit: U.S. Embassy, Jakarta@Flickr CC BY-ND 2.0)

《東南亞友好合作條約》

TAC是由東協會員國在1976年,於印尼峇里島所舉行的第一次首腦會議上簽署,後來在1987年,東協修改TAC內容,邀請東南亞地區以外國家加入,以促成東南亞地區的和平、繁榮與安全。目前除了東協會員國外,中國、日本、南北韓、歐盟、美國、俄羅斯、印度、巴基斯坦、澳洲等國,都是TAC的締約國。TAC當中揭櫫了六大原則,包括:

  • 相互尊重彼此的主權、獨立、平等、領土完整性及國家認同;
  • 各國擁有免於外來干涉、顛覆及脅迫而存在的權力;
  • 不干預彼此的國內事務;
  • 和平解決歧見或衝突;
  • 放棄使用及威脅使用武力;
  • 彼此間的有效合作。

不僅東協會員國及TAC締約國必須遵守這六項原則,這些原則也被加諸在以東協為主體的各種會議當中,成為最基本的指導原則。

雖然這六大原則乍看之下跟其他多邊組織的基本原則無所差異,不過,東協所提出的TAC關鍵點就在其嚴守「內政不干涉」原則。TAC第十一條明訂,「締約國應基於各自的理念與期望,免於外來干涉及內部顛覆行為,努力強化各自在政治、經濟、社會文化及安全領域的發展,以維護各自的國家認同。」

與歐盟明白要求必須是民主國家的要求與默契上希望是基督教國家才能加入不同,東協尊重各國在政治、經濟、文化體制上的差異性,不干涉各國的內部事務發展,並願意團結一致捍衛東協的總體性。

根據美國研究東南亞權威學者Armitav Acharya的研究,東協的內政不干涉在操作上包括四個面向:

  • 禁止對會員國政府對待人民的行動進行批評,包括違反人權的行動在內,亦禁止將國內政治體系和政府風格作為決定東協會員國資格的基礎;
  • 批評被認為觸犯內政不干涉原則的行為;
  • 禁止認可、庇護,或以其他形式支持任何試圖破壞或推翻鄰國政府的反叛組織;
  • 對會員國所進行的反顛覆性和反破壞性行動,提供政治支持與物資援助。

這並非代表會員國完全對鄰國內部的狀態漠不關心或嚴守中立,任何有分離主義傾向、赤化或危害區域穩定的他國事務,東協會員國仍會採取一定的行動。像泰國就曾允許馬來西亞越過國境搜捕共產主義份子,也在緬甸、寮國、柬埔寨加入東協以後,減少對過去曾在其境內尋求庇護的分離主義份子的默認。

「東協模式」

另一個得以讓具有高度歧異性的各國在東協旗幟下合作的重要因素,就是所謂的「東協模式」。雖然對於東協模式具體的內涵沒有明確的定義,不過一般認為是一個「偏好非正式制度」及「協調一致」的決策過程。

東協在創立的前25年間,僅舉行過四次高峰會。目前雖然每年都會舉行各種大大小小的高峰會、部長級會議等,但是各種非正式的高層會議、智庫間的二軌外交,以及社會不同領域的交流更是東協最重要的發動機。各國領導人透過頻繁會面所建立的交情與信任,更往往遭到西方學者忽略。這樣的交情不僅促成會員國同儕間的發展競爭壓力,同時促成會員國之間的向心力。

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ASEAN Business Dialogue (Photo Credit:Ministerie van Buitenlandse Zaken@Flickr CC BY-SA 2.0)

和另外一個成功的區域性多邊組織歐盟相比,東協擁有權力不大、人員編制少、年度預算低的秘書處,每年輪值主席國的影響力反而大於秘書處。東協也並未如歐盟一樣,制定各種限縮會員國主權的法令規定,東協大部份的合作計畫都是靠會員國的主動參與配合完成的。2016年1月1日成立的東協經濟共同體,也並未規劃走歐盟深度整合的關稅同盟及金融貨幣整合路線,而是以移除非關稅障礙、加強服務業及投資自由化為主要目標,同時允許越南、寮國、柬埔寨及緬甸等經濟後進國家,可延緩至2018年才廢除其關稅壁壘。

東協模式的另外一個要素便是「協調」(musyawarah)與「一致」(mufakat)。「協調」指的是一種過程導向的討論,重點是讓各方在舒適且非敵對的環境下各自發表意見,進行非正式的充份討論,這樣的過程排除了多數國家將自己的意見強加在少數國家的可能。

東協模式下的「一致」並非會員國間的「意見一致」(unanimity),而是指成員間達到一個「共識」(consensus)。在此概念下,會員國之間盡量避免去討論會員國間針鋒相對的議題,而從較容易達成共識的領域開始合作起。就算是討論出來的結論令部份會員國不滿意時,由於在討論及決策的過程中,其基本利益並未被其他國家所忽視,因此不滿意者仍能接受,並保留未來參與的權利。

舉例來說,緬甸在2007年發生軍政府射殺舉行示威遊行平民的事件,外界稱為「番紅花革命」(Saffron Revolution)或是「袈裟革命」。當時擔任東協輪值主席國的新加坡,在聯合國大會之際便招集其他東協會員國外長,發表聯合聲明譴責緬甸軍政府的行為。原本新加坡希望在聯合聲明中排除緬甸,沒想到緬甸外長竟然願意為譴責自己政府的聯合聲明背書,緬甸代表也列席記者會。這代表對緬甸而言,東協模式架構下所帶來的利益,遠大於國家一時的面子之爭,因此願意為東協背書。

東協的潛在問題與威脅

在TAC與東協模式下運作順暢且成就非凡的東協,仍舊面臨內部問題與地緣政治威脅。首先,東協欠缺強大的機制。如前所述,東協沒有一個強大的祕書處,其運作過程主要是以「協調一致」的東協模式為主,而東協的各項規定落實依靠的是會員國的配合,以及偏好非正式建制等要素。這樣導致東協本身欠缺強制力、監督力,更缺乏制裁手段,也無法阻止各國將本國利益置於東協利益之上。

其次,東協欠缺天然的監督者。跟歐盟擁有德國、法國兩個領導國家,美洲國家組織(Organization of American States)由美國領導不同,東協自創立以來,境內面積最大且人口最多的印尼就刻意不站在領袖的地位,而讓泰國、馬來西亞、新加坡等國扮演重要角色。由於泰國跟馬來西亞的政局動盪,新加坡由於國家規模小而欠缺政治領導力等因素,未來印尼境內的經濟民族主義者與「柏克萊黑幫」(Berkeley Mafia,見註釋)間的競爭,將會是左右東協未來穩定發展的關鍵因素。

第三,東協境內人民欠缺共同體意識。如同許多區域性多邊組織一樣,東協的整合是政府「由上而下」進行的,但是儘管各國領導人及官員對於東協懷有強大的共同體意識與信任,一般人民仍欠缺這方面的意識。如何從教育與交流著手,讓東協人民彼此瞭解其他國家的狀態,培養共同體意識以促進「由下而上」的整合,將決定東協是否有辦法進行更深層的整合與建立更強大機制。

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如何增進東南亞青年間的交流以及增加對於東協的共同體意識,攸關東協未來的成功與否。(Photo Credit:USAID Asia@Flickr CC BY-NC 2.0)

最後是東協所面臨到的地緣政治對抗。雖然東協對大國採取等距與平衡外交,且利用各種多邊主義手段試圖創造「東協中心」(ASEAN Centrality)的和平生態系統,但是各會員國以及大國基於其本身國家利益,不見得總是會採取有利於東協團結的政策與行為,進而導致東協的弱化或分裂。如美中在南海議題上的角力,便延燒到東協內,導致2012年東協首次無法在高峰會後發表聯合聲明的窘境。

不完美與缺陷帶來的希望

身為經常代表新加坡磋商東協事務的學者與資深外交官,馬凱碩與孫合記在《解讀東協》一書中,對東協有高度的評價,甚至認為其成就值得諾貝爾和平獎的肯定。不過他們也在書中細數了東協會員國的狀況、東協與大國間的關係,以及東協的優勢、劣勢、機會與威脅,提出了東協應該努力的方向。

他們認為東協的長期繁榮與發展,需要奠基在境內人民的主導上,因此應該透過將東協相關的內容納入教育體系中,培養東協人民有更深的主人翁意識,與增進彼此間的認識。

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馬凱碩(Photo Credit:Chatham House@Flickr CC BY 2.0)

其次,他們認為東協目前發展最主要的障礙之一,與規模過小、欠缺強制力的秘書處有關。他們認為應該重新思考目前東協的「平均會費」原則,改採「能力支付」原則,讓秘書處有更充裕的資源來服務東協與其境內人民。

最後,他們認為應該將東協建設成為人道主義的新燈塔。這裡不是指說東協應該要放棄其嚴守多年的不干涉內政原則,而是指東協所體現的在種族、文化、宗教、政經體制差異性上的包容力,可以為其他國家所借鏡,促成不同文明間的並存與合作。作者們便建議東協可以與歐盟合作,提供教育與交流給北非與中東地區的穆斯林,協助其瞭解世俗主義與宗教的結合,以舒緩歐洲境內的難民與恐怖主義問題。

固然東協所建立的模式與揭櫫的原則並非完美且飽受批評,但不可否認其為會員國帶來五十年的和平,建立了一個六億多人口的經濟共同體,並成為一個為大國所信賴的中立整合性樞紐。更重要的是,靈活、彈性、務實的原則模式成功凝聚了不同宗教、種族、政經體制,證明了文明衝突並非必然,只是欠缺建立互信的機制而已。

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註釋:自1966年蘇哈托起用五名美國加州柏克萊大學畢業的經濟學者作為經濟顧問開始,有一大批任職經濟部、財政部、國家開發企劃廳等財經部會的技術官僚皆為那五名經濟顧問的下屬、學生及學弟妹,因此稱呼認為印尼經濟應該採自由開放策略的官員及官僚為「柏克萊黑幫」。

作者為Tidus Lin

台大政治研究所碩士(主修國際關係),現為專職譯者。興趣包括亞太國際關係、少數民族議題、北韓與緬甸等。小時候曾隨父母在泰國當過五年半的小留學生,也曾參與2010年Learning Across Borders緬甸計劃。對東南亞心懷特殊感情卻又深深覺得自己的不足,想透過大量閱讀與深度旅遊更認識這塊土地。最喜愛的東南亞料理是泰式什錦炒板條跟緬甸奶茶。

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