[ASEANLAND]越南交通BOT項目之評析

作者:曾偉林


越南在經過三十年的改革開放,從高度經濟集中型轉變成今天的以社會主義為導向的自由經濟市場。在這幾年,越南政府不斷提倡讓社會參與更多的公共建設,因此公私協力(Public-Private-Partnership, PPP)也愈來愈受到重視。越南屬於發展中國家,基礎建設是一項非常重要的國家發展項目,而政府目前面臨的是資金、科技和專業的人力資源短缺等問題。因此,以BOT模式作為公共基礎建設能彌補政府資源不足的問題。但最近幾年,很多交通建設的BOT項目為人詬病,越南媒體頻頻報導各項目出現嚴重問題。

 

越南政府早在1997年就頒布了「第77號法令 (Decree)」給BOT模式定下了法律框架,到了2015年政府正式公布「15/2015/ND號法令」對現有的公私合作投資條例統一規範,把BOT(Build -Operate-Transfer )、BT(Build – Transfer )、BTO(Build – Transfer -Operate)歸納為PPP(公私協力)模式,本法令也是政府為了推動PPP模式而誕生。15/2015/ND號法令跟其他現有法規最大的差別就是政府給民間投資者開放了很多投資項目,包括交通、電力、水廠、醫療、環境、教育、文化、工業區、科技等等。

 

越南長期以來的建設,在財政和技術方面很大部分都是依賴外國的貸款和技術上的支持,因此大型公共基建都是以外資為主。在一些規模和資金投入較少的BOT項目,主要是興建或擴充交通基建的項目,越南國內的民間企業才具有能力進行投資。越南屬於發展中國家,人口以及私人交通工具不停地增加,因此交通基建對越南的發展是非常重要。在過去很長時間國內民間企業對BOT項目都不感興趣,原因為法律制度不明確、政府與企業分擔之風險不清楚、投資年限過長、越南在很長時間都處於高利率的狀態等因素。根據交通部的數據,到2015年6月全越南有71項交通基建項目是以PPP模式進行,總投資額約為2020萬億元越南盾,其中有20項項目為410公里已經完工和投入營運[1]。其中,有不少項目改善了國內基建的面貌,解決了部分交通擁擠問題,很多主幹道的興建能讓偏遠的地區得到銜接,擴充的國道提升了運輸量。如Noi Bai – Lao Cai 高速公路、 Tp Ho Chi Minh – Long Thanh – Dau Giay 能缩減50%的交通時間和30%的交通費用,一號國道的 Ha Noi – Vinh 路段能缩減30%的交通時間和20%的交通費用, 14號國道接駁 Dak Nong 路段能缩減30%的交通時間和6%的交通費用等等[2]

但出現問題的項目也很頻繁和越來越嚴重,2017年2月,國家審計處進行對27項BOT項目檢查,對超過80%的項目要求把營運年限缩短,總縮減年限約100年[3]。官方給出的理由是這些項目的原本投資成本都是預計,因為項目提早完工和原材料價格下降等因素會影響最終成本,因此收費年限會以決算成本為準,和收費標準是由財政部決定。但值得一提的是,有26項項目都不是公開競標,而是政府指定投資商,因此造成很大的疑慮。另外,在不少的交通BOT項目營運期間,政府部門都沒有明確的機制和有效去監管各收費站的收費情況和實際的車流量,這是決定成本回收年限的重要因素,因此有不少投資商鑽法律漏洞把收費年限拉長,損害民眾的利益。

 

目前越南交通建設的BOT項目所遇到的問題可以用以下BOT項目作業流程的六階段來作更詳細的分析,包括:「規劃階段、公告甄選階段、議約階段、興建階段、營運階段以及移轉階段」。

 

規劃階段:在2016年6月的BOT項目檢討會議指出,目前交通部的很多項目都不符合實際的需求以及財政狀況,缺乏長遠的規劃[4]。在缺乏合理規劃的情況下會造成財政的浪費,影響到其它有需要的項目得不到合理的投資,最後公共基建會發展成畸形。有關PPP項目的規劃,在15/2015/ND法令中有規定投資商可以規劃項目,但到目前為止,大部分項目都是由政府部門規劃。政府部門更應該有長遠以及合理的規劃才能讓投資商在執行階段減少風險,而項目也更會符合公共利益。

 

公告甄選階段:政府對PPP項目的第15/2015/ND-CP號法令有規定項目的競標方式,政府是依據對項目最有利的條件來決定投資方的得標結果,而如果項目的困難度造成沒有投資方或只有唯一投資方競標,那政府有權根據實際情況指定投資方。但是從2011年到2015年期間,所有的BOT項目(總共69項項目)是由交通部指定投資方的方式進行[5]。在這樣的情況下,是否能體現公正性?以及是否會造成黑箱作業的情況?

 

議約階段:議約階段是確保政府與投資商的權利與義務。目前越南BOT項目在議約階段最突出的問題是政府的財政負擔和BOT合同對投資商太有利。對於第一點,在目前的投資法中規定PPP項目的借貸是由政府擔保和投資商的資金只佔總投資額15%就可以,那就是說有85%是跟銀行借貸。根據2016年央行公佈的數據,BOT、BT項目的借貸率是85%-90%,有22項項目的借貸總額為11萬億越南盾,如果項目出現問題,那此貸款會變成政府負擔。或者正確的說是如果項目出問題即由人民幫投資商買單,如果項目能順利營運即要向人民收過路費,這等於投資BOT項目是穩賺不賠。

 

興建階段:興建階段是決定該項目的使用年限,因此不僅投資商要確保項目質量,政府部門也要扮演好監督者的角色。在越南目前不少BOT項目都存在質量疑慮,如一號國道的 Vinh – Ha Tinh 路段、18號國道的 Uong Bi – Ha Long 路段等在通車不久就出現下陷問題[6]。政府部門的監督效率低是導致項目質量下降,嚴重影響到後期的使用。政府部門的審核工作也存在欠缺,缺乏有效率和規定明確的審核機制,造成不少項目在興建階段的成本不斷增加。

 

營運階段:目前越南的交通BOT項目在營運期間因為收費不合理而經常遭受民眾的反對。有不少交通BOT項目的收費年限過長和設置收費站不合理。在對於收費年限的不合理在上述的部分都有闡述過,在此只對設置收費站問題作出分析。財政部的「159/2013/TT-BTC號通報(Circular)」規定各收費站的距離不能少於70km,但如果距離少於70km或未在規劃之內就由財政部和省政府達成協議。這規定如果只有前段就沒問題,但加上後半段就造成很多地方政府都因「某些原因」而讓投資商多設收費站。如Ben Thuy 橋不屬於BOT項目,但為了讓投資商能把前段路段,即Vinh繞道(bypass)和國道1號的BOT項目能收回成本,政府部門就允許投資商在Ben Thuy 1 和 Ben Thuy 2 的兩端橋設立收費站,而且這是從Nghi Xuan 縣到 Vinh市的必經之橋,因此引起民眾很大的反應。從2016年12月到2017年4月期間,民眾就為了反對亂設收費站和費率調高問題而多次把車慢駛造成大堵車[7]

 

移轉階段:交通部的「2920/QD-BGTVT號決定(Decision)」把BOT項目工程分成3階級來規定投資商從項目移轉完畢開始計算的保修年限。第一級工程投資商對項目的保修年限為48個月、第二級工程為42個月、第三級工程為24個月。目前,有不少投資商為了能趕快完工而犧牲項目的質量,還有就是工程的用料有不少被懷疑是不達標。如以上有分析過的一些路段在使用不久就出現下陷、裂痕。這有很大責任在於政府部門的監管不力,造成不少項目都有維修費比興建費還高的可能。

 

對越南來說,除了資金、高技術的人力資源、和科技是目前基建項目所缺乏的資源之外。政府缺乏長期的規劃、行政程序以及法規的模糊、透明度低、利益輸送機制普遍存在等才是真正的問題根源。越南的公共基礎建設,不論是由公私合作的方式還是純公共投資,想要真正達到利於民、便於民,創造出公共價值,那就完全有賴於政府是否有改變的決心。但最後也值得一提,就算在台灣有完善的法規以及程序透明度也很高的情況下,很多大型的BOT項目如:高速公路電子收費系統、台灣高鐵、大巨蛋項目等等都出現很嚴重的問題。這是很讓人懷疑,BOT模式是否適合作為國家公共基建的模式?對於這問題,目前很多學者專家都持有不同的意見。


圖片來源:flickr相簿

參考資料:

[1] “Công khai, minh bạch quy trình đầu tư các dự án BOT”, Cổng Thông Tin Điện Tử Bộ Giao Thông Vận Tải, 11/08/2015, http://www.mt.gov.vn/khcn/tin-tuc/37577/cong-khai–minh-bach-quy-trinh-dau-tu-cac-du-an-bot.aspx.

[2] Thắng Quang Mạnh, “Được lợi gì từ dự án BOT giao thông?“, Báo Giao Thông, 30/09/2015 , http://www.baogiaothong.vn/duoc-loi-gi-tu-du-an-bot-giao-thong-d122020.html.

[3] Tuấn Phùng, “Kiểm toán 27 dự án BOT, giảm gần 100 năm thu phí!”, 22/02/2017, Báo Tuổi Trẻ, http://tuoitre.vn/tin/kinh-te/20170222/kiem-toan-27-du-an-bot-giam-gan-100-nam-thu-phi/1268695.html.

[4] Viết Long, “Thiếu quy hoạch, đầu tư BOT tràn lan”, Thời Báo, 07/06/2016,  http://thoibao.today/paper/thieu-quy-hoach-dau-tu-bot-tran-lan-598345.

[5] Phan Ngọc, “Nhìn lại các dự án BOT giao thông: Chỉ định 100% nhà đầu tư”, Báo Đấu Thầu, 27/01/2016,  http://baodauthau.vn/dau-thau/nhin-lai-cac-du-an-bot-giao-thong-chi-dinh-100-nha-dau-tu-17242.html.

[6] Đức Thắng , “Tất cả đều tốt, tại sao công trình vẫn hằn lún?”, Hà Nội Mới, 03/06/2014, http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Xa-hoi/686232/tat-ca-deu-tot-tai-sao-cong-trinh-van-han-lun.

[7] Doãn Hòa, “Lại phản đối trạm thu phí Bến Thủy , Báo Tuổi Trẻ”, 09/04/2017, http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa-hoi/20170409/lai-phan-doi-tram-thu-phi-ben-thuy/1294971.html.

作者為曾偉林

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