亞洲大未來：以國際經濟法探討新亞洲區域主義

亞洲大未來：以國際經濟法探討新亞洲區域主義

作者：黃以樂

南洋書會｜2023-10-18

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國際經濟秩序的典範轉移

若以國內生產毛額（GDP）來看，亞洲將在約十年後超越其他區域。儘管近年來受到美中貿易戰及新冠疫情（COVID-19）等因素的影響，全球供應鏈逐漸由中國外移，但外移目的地大部分仍限於亞洲區域中，尤其是印度與東南亞等地區的製造業出現大量的增資擴展。然而這一切還不足以威脅到中國作為世界生產中心的地位，因為其產業鏈之完整性及龐大的規模，大部分廠商以分散風險為主要考量，於中國周邊國家新增或提高生產能量，以確保供應鏈的韌性，而非全面移出中國。換言之，亞洲在全球經濟秩序中的地位只增不減，甚至已蓄勢待發，迎接亞洲大未來。

全球供應鏈的轉移仍以亞洲區域為重點，主要是因為中國周邊國家具備吸引製造業的條件，例如具有充沛勞動力、技術人才，以及市場規模等等。與此同時，亞洲區域在過去20年來的迅速整合，造就了亞洲現今所擁有的優勢，其區域內的「自由貿易協定」（Free Trade Agreements, FTA）已增加10倍以上。如今的亞洲是以領導者的角色，促成巨型FTA的問世，如：《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for the Trans-Pacific Partnership, CPTPP）及《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP），相比世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）停滯不前的談判，亞洲在這些巨型協定下更具備形塑全球貿易法規的能力。

近年亞洲成為各界熱烈討論並密切關注的焦點區域，尤其在這其中涉及到國際經濟秩序的典範轉移，即：「新亞洲區域主義」（New Asian Regionalism）的形成。謝笠天教授的《亞洲大未來：經濟整合與全球典範轉移的新趨勢》（以下簡稱《亞洲大未來》）系統性地檢視了新亞洲區域主義，以循序漸進的方式說明該主義發跡於「第三波區域主義」，更造就了「新區域經濟秩序」（New Regional Economic Order, NREO），強化發展中國家塑造國際貿易規範的角色。

哥倫比亞大學巴哥沃蒂（Jagdish Bhagwati）教授率先提出「第一波區域主義」的概念，指的是1950和1960年代受到政治因素而推進的區域主義。「第二波區域主義」則是1980年至1990年間烏拉圭回合（Uruguay Round）之時，在鮑溫（Richard Baldwin）提出的「骨牌效應」（domino effect）下，東南亞國家協會（ASEAN, 簡稱：東協）和亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）分別加速其內部整合，成為亞洲區域主義的重要動力來源。「第三波區域主義」係自2001年開始談判的WTO杜哈回合（Doha Round）開始，尤其在WTO陷入僵局後，各國轉向雙邊或複邊主義。與此同時，隨著美中衝突、歐盟保護主義等地緣政治因素的發展，各國紛紛加速FTA的簽訂，導致亞洲區域開始其規範性整合的過程，促成新亞洲區域主義的形成。

新亞洲區域主義之源頭：東協

大部分學者認為東協架構是新亞洲區域主義的源頭，因為在其1967年成立至2021年間的結構變化，不僅加強了貿易與發展的連結，其「東協方式」（ASEAN way）的本質變化更直接影響了亞洲的區域整合。更具體而言，東協是亞洲第一個制度化的國際組織，儘管該組織是為了特定的政治目的而成立，但由於其整合過程為亞洲提供一個有別於「華盛頓共識」（Washington Consensus）或「北京共識」（Beijing Consensus）的模式，且以務實漸進原則的方式，推進南方世界的發展，使得「東協方式」成為亞洲規範性發展的重心，更在東協加六架構下形成了新的「東協共識」（ASEAN Consensus）

「東協共識」代表的是東協加六架構下「東協方式」的多邊化，強調共識、主權平等與不干涉內政原則。「華盛頓共識」提倡貿易與投資自由化、民營化、法規鬆綁等政策改革，而「北京共識」強調高度倚賴國營事業且著重大量投資基礎建設，東協則是希望在兩者之間尋找政策的平衡點。謝笠天教授的《亞洲大未來》並非主張「東協方式」就是最完美的模式，而是解釋了為何該整合模式更易被接受，且能夠緩慢但堅定地前進。事實上，「東協方式」並非純粹的政治或軟法的概念，而是在《東協憲章》和「東協經濟共同體」的法制化，同時兼顧了硬法範疇及結構上的彈性。其核心價值也影響了契約和條約的協商，大部分「東協加一」的協定都具有「務實漸進主義」的特色，並且呼應了東亞儒家式的法律文化，使其得以成為新亞洲區域主義的共識。

「東協方式」的核心價值具體呈現於「東協經濟共同體」的成立，以及「東協經濟共同體2025年藍圖」，不僅推進了新亞洲區與主義下東協法制化的過程，更強化了NREO的規範基礎。東協在成立之初，原僅針對經濟合作，而非經濟整合，但在面對全球區域主義以及中國、印度的崛起後，東協開始朝向成立東協共同體的目標，以經濟、安全及社會文化為三大支柱，其中「東協經濟共同體」期以達成區域內貨品、服務、投資、技術勞工的自由流動，並使資金流動更自由化。在成立該共同體以後，東協通過了「東協經濟共同體2025年藍圖」，作為其前進的願景，以3個相互關聯的協定，建構出其「無縫貿易流通」的經濟共同體架構（見圖一）。

「東協經濟共同體2025年藍圖」具有5項關鍵特色，包括：（1）高度整合且團結之區域經濟體；（2）具競爭力、創新、且活躍積極之共同體；（3）促進連結與產業部門合作；（4）穩健強韌、兼容並蓄、以人民為導向、以人民為中心之共同體；及（5）全球化的東協。值得一提的是第5項特點，旨在將東協作為新亞洲區域主義的軸心，藉此強化東協中心性，而除了前述提及之3個相互關聯的內部協定之外，東協外部協定也是新亞洲區域主義重要的法律基礎（見表一）。

外部參與國	東協加一協定
中國	架構協定（2002） 貨品貿易協定（2004） 爭端解決機制協定（2004） 服務貿易協定（2007） 投資協定（2009）
日本	架構協定（2003） 全面經濟夥伴協定（2009） 第一議定書，修正協定以納入服務貿易、自然人移動及投資章節（2019）
印度	架構協定（2003） 貨品貿易協定（2009） 爭端解決機制協定（2009） 服務貿易協定（2014） 投資協定（2014）
南韓	架構協定（2005） 爭端解決機制協定（2005） 貨品貿易協定（2006） 服務貿易協定（2007） 投資協定（2009）
澳洲及紐西蘭	自由貿易協定（2009）
香港	自由貿易協定（2017） 投資協定（2017）
中國、日本、南韓、澳洲及紐西蘭	區域全面經濟夥伴協定（RCEP，2020）

更具體而言，東協期以強化「東協加一」協定與RCEP，來達成其全球經濟議程。這些協定均反映出東協的務實漸進主義，及其逐步整合的策略。相較於西方國家將新自由主義的內容皆納入單一協定的作法，東協加一協定更像是「堆積木」（building blocks）的模式，對具有高度政治敏感的貿易協定富有參考價值，如兩岸的貿易協定。東協方式逐漸由政治概念，透過其內部及外部協定轉型為法律概念，而東協中心的機制則為新亞洲區域主義奠定了必要的法律基礎，尤其在正式締結了RCEP以後，更賦予亞洲開發中國家提升其規範制定的能力，並引領NREO的成長。

RCEP一直被誤解為由中國大陸領導的貿易協定，然而事實卻是包括中國在內的RCEP成員，都認同RCEP的目的在加強「區域架構內的東協中心性」。換言之，RCEP是由東協10國所領導而形成，促成「東協方式」從軟法義務轉型為硬法規範，同時又兼具有結構上的彈性。RCEP並不追求完美主義，因為15參與國的經濟狀況各不相同。RCEP在部分重要領域的規範付之闕如，如國營事業、勞工和環境保護、反貪污，以及投資人與地主國爭端解決等等，反映出RCEP在「全面性」和「國家的規範主權」之間求取平衡。儘管RCEP所涵蓋的內容少於CPTPP，但這不代表RCEP就是低品質的FTA。這種負面評價其實忽略了區域主義中兩種互補的策略：其一為CPTPP所採取的垂直策略，追求創新且高標準的規範，但較少國家願意接受；其二為RCEP所採取的水平策略，強調超越WTO標準的規則加以多邊化，使更多開發中國家願意遵守這些規範。

以經濟規模和人口計算，RCEP是全球最大的FTA，更是匯集了亞洲強權的法律及政治議程，而其內部貿易和投資規範性衝突，將會對國際經濟法提供寶貴的經驗。RCEP實質上加強開發中國家的集體力量，跳脫古典依賴理論所預測南方會處於發展不足的困境，不應小覷其潛能。

外在因素：歐美對亞戰略

《亞洲大未來》指出了二戰之後，全球區域主義出現了三波發展，其中在歐盟與東協之間，亦經歷了相應的三個區域間主義的發展時期。自2000年起，「第三波區域間主義」開始發展，歐盟不僅與東協強化區域間的關係，更是與其他「南方」區域組織，如非洲、加勒比海與太平洋國家等，提升區域間的關係。然而東協有別於其他「南方」區域組織，因為東協憲章賦予其法律人格，而隨著亞洲的興起，東協更具重要的地緣政治和經濟意義。

歐盟將亞太地區事務視為對歐盟經濟利益的關鍵，而對亞洲國家而言，歐盟亦是重要的貿易和投資夥伴，因此兩者之間發展的法律架構不僅豐富了區域間主義的概念，更增進新亞洲區域主義的外部影響力，進而塑造NREO。《亞洲大未來》特別針對歐盟與新加坡、越南所簽訂的貿易與投資協定進行比較分析，因為該協定將成為東協與歐盟FTA的「開路者」（pathfinder）協定，並可成為區域間主義的法律基礎。此為歐盟「堆積木策略」的一部分，即先讓歐盟與個別東協國家簽訂雙邊協定，進而建立起區域對區域的FTA。

歐星FTA與歐越FTA，兩者之間的差異因應著不同發展階段而出現的不同策略。在關稅減讓議題中，歐越FTA對東協低度開發國家很重要，因為該協定呈現出南北協定中「以發展為主」的特質，如歐盟對越南出口的關稅會在7年內取消，但越南則享有10年的過渡期，該FTA的不對稱方式顯然對越南較為有利。此外，歐越FTA亦在原產地規則另有其他特色，因為有別於CPTPP的「從紗開始」（yarn forward）規則，嚴格要求最終產品要使用參與國的紡紗與布料，歐越FTA是採取「從布開始」（fabric forward）規則，並且延伸累積條款範圍至產於南韓的布料。換言之，越南可在此規則下降低對中國布料的依賴，且吸引南韓服飾製造業的投資。歐星FTA均無上述條文或特色，但這兩個FTA皆納入獨特的東協累積式原產地規則，對東協區域整合而言將會是一大助力。

另一方面，儘管亞洲顯然是美國外交政策中優先順位排列較前，但隨著CPTPP與RCEP在美國缺席的情況下生效或完成簽署，美國近年在亞洲的影響力大幅下滑。事實上，美國的強權不再是形塑NREO的必要條件，因為其於戰後所建立之經濟秩序已面臨危機。美國作為亞太地區的大國，提供了霸權穩定性，然而在亞洲金融風暴中，美國不積極的反應促成了「東協加六」的出現，而自此以後在「東協加六」架構下的合作都將美國排除在外。

與此同時，在白宮對東協「單項而非持續」的政策下，東協傾向與中國採用東協式的務實漸進主義談判FTA。美國與東協雖然在2006年簽訂《貿易暨投資架構協定》（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA），但卻沒有帶出簽訂FTA的具體成果，反映出美國對東協缺乏全面性的法律架構。儘管美國與新加坡有簽署FTA，《亞洲大未來》指出該FTA及TIFA最多只能構成跨區域主義和準區域間主義。

由於美國的亞洲政策仍以中美衝突為框架，美國大多只把東協的關係放在此脈絡下檢視，使東協成為一個功能性，而非必要的夥伴。儘管在歐巴馬的「重返亞洲戰略」和川普的「印太戰略」下，美國皆強調亞洲的重要性，但就美國與東協的關係而言，因未能促成具代表性的貿易協定，在亞洲區域主義的發展過程中，恐會持續失去其影響力。

亞洲大未來，何去何從？

曾於WTO秘書處與美國知名國際律師事務所任職的謝笠天教授，不僅在國際經濟法領域同時具備深厚理論知識，更具有豐富實務經驗。其在新加坡管理大學任教，更可獲得東協國家第一手資料和經驗，在《亞洲大未來》一書中充分展現出他對亞洲區域整合的趨勢與發展之掌握。他在書中以理論與實例，清楚說明了新亞洲區域主義所代表的國際經濟法的典範轉移。

首先，他分析了東協加六的架構，以及其如何成為亞洲快速崛起的重要基礎。在此背景下，該架構逐漸形成一股重要的影響力，成為新亞洲區域主義的重要起源。他指出，新亞洲區域主義造就了NREO，並強化了開發中國家在形塑國際貿易規範的能力與角色。

其次，他從東協經濟共同體與東協內部及外部協定的發展，說明「東協方式」是如何逐漸成為亞洲國家較為接受的模式，在其務實漸進主義的策略下，促成了巨型FTA的誕生。RCEP可謂是NREO的中心地位，與歐美為主的新自由主義風格形成對比。

再者，他認為歐盟及美國對亞洲的戰略亦影響了NREO，其中歐盟與新加坡、越南所簽署的協定，亦形塑了亞太地區協定的樣貌。美國作為亞太區域的強權，卻在CPTPP及RCEP兩大巨型FTA均缺席的情況下，逐漸失去國際貿易規範的主導權。然而謝笠天建議華府應重新審視與東協國家簽署FTA的可能性，亞洲國家也應嘗試說服美國加入CPTPP。

最後，他在書中提到APEC是否會因為巨型FTA的興起、保護主義和新冠疫情相關的全球性議題，而被邊緣化或重獲新生。原被認為是亞太地區最關鍵的跨區域經濟架構，後逐漸面臨「身分認同危機」與功能的弱化，但謝笠天在書中主張APEC的兩項核心原則「開放式區域主義」（open regionalism）及「共識性單邊自由化」（concerted unilateral liberalization），對特定領域的貿易自由化具深遠影響，而APEC仍可作為「亞太自由貿易區」（FTAAP）培育者的角色，挽回其影響力，更讓開發中國家建立集體勢力，加助NREO之發展。