[專題評論]隧道遠端的光：緬甸21世紀彬龍會議的始末與未來
作者：翁婉瑩
█ 21世紀彬龍會議（Union Peace Conference-21st Century Panglong ）的始末
2015年11月8日，緬甸國會改選，由翁山蘇姬領導的全國民主聯盟（National League for Democracy, NLD，簡稱全民盟）獲得過半席次，而其推出的總統候選人碇喬（Htin Kyaw）也在上、下議會的投票中獲得第一高票，成為緬甸第一位平民總統，緬甸至此脫離軍政府統治，首度完成政黨輪替。
以有外國籍直系血親為由，被憲法禁止參選總統的翁山蘇姬，於碇喬4月1日正式上任後，成為權力僅次於總統，高於兩位副總統，相當於內閣制國家總理的「國家顧問」，並身兼外交部長與總統府事務部部長。
翁山蘇姬在去年國會改選的競選綱領曾提出，將實現全部武裝勢力參與停戰協議，以及創建保障民族平等的聯邦制；而總統碇喬也在就職演說表示，新政府將實行民族和解與和平政策，推動為民主聯盟鋪路的憲法，同時改善人民生活。
今年5月31日，緬甸政府宣布組成「21世紀彬龍會議」籌備委員會，於8月31日至9月3日在首都奈比多，邀請境內的少數民族武裝組織召開和平會議，進行政治對話。
三天半的會議甫結束，並未如外界預期達成具體成果。停火協議沒有簽署，也就無法結束長達50餘年，政府軍與邊境十餘支武裝組織的內戰。不過緬甸政府已決定未來將每6個月舉辦一次和平會議，希望透過漸進式的會談協商，達成各股軍事組織徹底放棄戰鬥，以全面終止武裝衝突為目標。
█ 1947年彬龍會議（Panglong Conference）與內戰的源由及苦難
英國自19世紀入侵並殖民緬甸，二戰結束後，英國首相愛德禮與當時組織「反法西斯人民自由聯盟」，領導緬甸人民對抗日軍的國父翁山，在1947年1月27日簽定「昂山—艾德禮協定」，內容包括英國承認緬甸完全獨立，並將與緬族代表和撣邦、欽族、克欽族、克倫族代表商談邊區的未來。
根據「昂山—艾德禮協定」，1947年2月9日至12日，翁山與英國政府代表和撣邦、欽族、克欽族在撣邦彬龍鎮舉行會議，並簽署《彬龍協議》。
《彬龍協議》的內容主要為，除了國防與外交事務，各個少數民族地區享有充分自治，聯邦須對邊區提供財務援助，且各少數民族地區人民享有民主國家公民的各項權利與特權。
依照此協議，邊區的撣族、克欽族、欽族與緬族達成脫離英國統治，建立統一國家的目標。但克倫族以英國願意承認其獨立而拒絕參加彬龍會議，並且派遣代表團前往英國，要求自治並留在大英聯邦內，這已經預示了緬甸境內八大主要民族關係的複雜性，而成立於1947年的「克倫民族解放軍」，也是緬甸最早的少數民族武裝組織。
翁山在1947年7月19日被暗殺身亡，而《彬龍協議》的原則在同年通過的《緬甸聯邦憲法》得到實現。
1962年軍事強人奈溫（Ne Win）奪權，實施極權鎖國統治，並剝奪少數民族自治權，邊境少數民族自此展開長達50多年，十餘支武裝組織與政府軍的內戰，造成難以計數的人命傷亡，百萬人流離失所，至今尚未結束。
其中包括2015年2月果敢同盟軍與緬甸政府軍交戰，政府軍轟炸東北部以華人為主的果敢自治區，超過10萬名難民逃入接壤的中國雲南；以及直到21世紀彬龍會議召開前，克欽邦與撣邦仍持續武力衝突。
在50年的軍事極權統治下，緬甸人民如同深處綿延無盡的闃暗隧道，沒有光亮。儘管2016年完成首次政黨輪替，緬甸仍籠罩在軍方掌握憲法實權、與商界裙帶關係牽扯不清、貪污的陰影，境內種族、宗教的衝突，以及近年來緬甸與全世界共同面對的各種問題，包括經濟開發與環境保護的衝突、水資源爭奪、城鄉落差、大量農民湧入都市謀生所衍生的種種問題。
69年後，全民盟與翁山蘇姬召喚國父的英靈，舉行「21世紀彬龍會議」，顯見執政者對達成停戰目標的迫切性。
長路終將盡，至少已經看見隧道那頭的光。
█ 有誰參與21世紀彬龍會議？
少數民族武裝團體、政府、政黨、國會議員、緬甸政府軍等代表約750人，與200多名社團組織、婦女團體成員以觀察員身分出席，以及聯合國（秘書長潘基文出席）等國際組織、媒體與工作人員，總計約1,400人參與21世紀彬龍會議。
█ 有哪些少數民族武裝組織/民間組織參加？
18個主要團體，包括克倫民族聯盟、克倫民族解放軍、克倫佛教徒軍、全國學生民主陣線、帕歐民族解放組織、若開解放黨、欽民族陣線、撣邦獨立軍、克欽獨立軍、新孟邦黨、撣邦軍、克倫尼民族進步黨、若開民族委員會、拉祜民主聯盟、佤族聯盟、佤邦聯合軍、孟拉軍和以觀察員身分參加的那加民族軍。
█ 誰沒參加？
果敢同盟軍，德昂民族解放軍和若開軍以拒絕放棄武力而未出席。
█ 開完會就能停止內戰嗎？
緬甸政府已決定，未來每6個月舉辦一次和平會議，希望透過漸進式的會談協商，達成各股軍事組織徹底放棄戰鬥，以全面終止武裝衝突為目標。
█ 誰第二天就退席抗議了？
地理環境、種族、語言文化與中國緊密相連、軍力強大，並以種植罌粟、製造販賣毒品鞏固勢力、齊備武裝的佤邦聯合軍，其4名代表為抗議不平等待遇，在第二天就離開會場，據傳因為被告知是以觀察員身分與會，而不得在會議上發表演說。
翁山蘇姬與政府代表皆表示，這是場「事故」與「誤會」。
█ 中國對此次會議的影響力？
今年8月17日，翁山蘇姬以國家顧問與外交部長的身分訪問中國，獲得最高等級的禮遇，分別會見主席習近平、總理李克強以及人大常委會委員長張德江。翁山此次訪中，被視為為緩解緬甸北部、中緬邊界的緊張局勢，包括中緬邊界少數民族武裝組織與毒品交易問題，期待中國協助這些態度強硬的武裝組織參與21世紀彬龍會議。
而中緬邊境近期最嚴重的爭端為2015年的果敢內戰，因政府軍與果敢同盟軍爭奪果敢首府老街（Laukkai）的控制權，政府軍轟炸該區，導致同屬華人的果敢難民逃入中國，而中國解放軍則於邊境舉行軍演，被視為對緬甸政府軍的警告。
最終，在中國的介入下，佤邦聯合軍出席了21世紀彬龍會議。但同樣與中國關係密切的果敢同盟軍，德昂民族解放軍和若開軍，原本對外宣布將參加會議，最終因拒絕撤除武裝而缺席。
█ 誰不能參加會議？
羅興亞人（Rohingya）。因為羅興亞人在緬甸被認定為外國人，而非少數民族之一。
19世紀英國殖民時期，下緬甸地廣人稀，殖民政府毫無限制地讓孟加拉人進入若開邦（Rakhine）謀生。因此，包括過去的軍政府、當前的新政府與翁山蘇姬，皆以「孟加拉人」或「穆斯林」來稱呼占有110萬人口的羅興亞人。
他們占全緬甸人口六千萬人口的1.25％，數十年來僅持有臨時身分證，居住環境惡劣，歷經了剝奪國籍、強迫勞動、限制住居與遷徙、婚姻、教育、就業、出生登記等人權自由，並曾因信仰與生活習慣差異，而與當地若開邦人發生衝突暴動；前總統登盛甚至提出遣返計畫，欲將羅興亞人遣返回孟加拉。
近年來超過12萬名的羅興亞人，透過人蛇集團，欲前往相同回教信仰的孟加拉、印尼或馬來西亞，卻成為屢遭拒絕、互踢皮球的海上難民，受到國際矚目。
儘管國際社會多次批評緬甸政府對待羅興亞人的措施，現任秘書長潘基文也在21世紀彬龍會議開幕式為羅興亞人發聲，爭取人權，前任秘書長安南（Kofi Annan）亦於9月4日抵達緬甸若開邦，瞭解當地難民處境，並將以安南基金會的名義，和國家顧問翁山蘇姬簽署解決若開邦衝突的備忘錄。同時，安南也將會見該邦最大政黨—若開邦民族黨（Arakan National Party, ANP），其成員多為與穆斯林對立的激進佛教組織。ANP代表已表示，安南將與過去試圖解決衝突的國際名人、外交人員與人權組織同樣徒勞無功。
█ 21世紀彬龍會議中談了什麼？
為期三天半的會議主要討論五個主題，包括政治、國防、經濟、社會與自然環境。共72名團體代表，每人發表10分鐘的演講，內容包括聯邦制、修憲、區域發展、公共治理，女性參政、1947年彬龍會議的民族自治理念，以及最主要的議題—國家安全的改革，包括少數民族武裝組織解除武裝，復員和重返社會。
█ 有任何具體討論與作法嗎？
少數民族武裝組織聯盟（United Nationalities Federal Council, UNFC）於會議中提出「八邦修憲草案」，將緬族集中的三個省，獨立成為一個「緬邦」（Burman State），和其他七個少數民族邦併列，以達到代議政治與資源分配的公平性。
但掌握修憲機構—上、下議院各四分之一席次的軍方表示，所有的修憲提案都應依現行修憲程序進行，但修憲門檻為四分之三多數同意，在欠缺軍方的支持下，任何修憲案皆無法通過。
此修憲提案係為打破1992年丹瑞（Than Shwe）將軍掌權以來，為鞏固執政權力所實施的大緬族政策（Burmanization），即只有「一個緬甸」、「一個民族」，而這個民族就是占緬甸人口約68%的緬族。
因此，少數民族各級學校只能教授緬語，學生必須取緬甸名字、穿著緬服，並推崇佛教為國教，打壓基督教、天主教、回教等少數宗教信仰，企圖根本地消滅少數民族的文化傳承。
▌現行緬甸行政區劃分
緬甸政府將七個少數民族依地理區域設置七個民族邦（nationalities states）：
1. 欽族（欽邦）
2. 克欽族（克欽邦）
3. 克倫族（克倫邦）
4. 克耶族（克耶邦，又稱克倫尼族）
5. 孟族（孟邦）
6. 若開族（若開）
7. 撣族（撣邦。佤族、果敢族與德昂族亦同在撣邦）
至於大多數的緬族分布於七個省，但這七個省也有少數民族居住：
1. 伊洛瓦底省
2. 勃固省
3. 馬圭省
4. 曼德勒省
5. 實皆省
6. 德林達依省
7. 仰光省
首都奈比多則設為聯邦區。
▌一緬元v.s七緬元
依照UNFC的修憲提案，由緬族占多數的曼德勒省，馬圭省和勃固省將成為「緬邦」，至於其他四省則依照境內占多數的少數民族成為上述七個「民族邦」。
UNFC爭取民族平等理念的修憲提案，係來自國父翁山於1947年緬甸建國前的名言：「如果緬族一次拿走七緬元（將七個少數民族都納入同一個民族），但一個民族只能成立一個邦，那我們只能有一緬元。」
意指緬族如果將七緬元分給七個主要少數民族，則所有緬甸民族都可立於平等之地。
UNFC修憲提案除了爭取民族平等，最主要的目的為推翻2008年憲法，藉由民族區域的重新劃分，削弱緬族的代議士名額，以擴大少數民族目前被憲法賦予的自治權範圍，儘管權限遠不如1947年的彬龍協議。
█ 大家說了些什麼？
▌聯合國秘書長潘基文（Ban Ki-moon）會前記者會與開幕致詞摘要
「同樣為人，羅興亞人也值得擁有未來，希望和尊嚴。」
「如果羅興亞人已經世居當地數代，他們應當與所有緬甸人享有平等的公民權利。」
「21世紀彬龍會議是願景遠大的第一步，我衷心祝福所有具備耐心，決心和妥協精神的參與者。」
▌翁山蘇姬開幕式演講摘要
「全民盟將以1947年彬龍會議的精神與原則—確保所有民族間的平等、相互尊重與信任，來尋求解決方案。」
「和平，不是領導人或代表們由上而下達成，也不是僅召開這場會議就可得到。」「所有停火與和平的過程，都必須有公眾的積極參與和支持。」
▌翁山蘇姬閉幕演講摘要
「21世紀彬龍會議是全民共同努力，值得驕傲的里程碑。而我們必須捫心自問，是否繼續被過去所糾纏，還是要勇敢地面對未來。」
「和平談判不是為了單一機構或族群，而是為了全體國民，特別是子孫後代。」
「和平建設是每一個人的責任，不是領導者而已。」
▌Nai Ngwe Thein（孟族民族黨副主席）
「如果不修正目前仍由軍方掌握實權的2008年憲法，翁山蘇姬僅能傳道式地宣揚理念，而不能真正發號施令。這個結構性問題必須解決，否則民主聯邦體制仍然遙遙無期。」
「必須先進行政治對話，並以停火為目標。如果一邊簽停火協定，一邊持續攻擊少數民族武裝團體，緬甸將永無寧日。」
▌John Caesar（克倫文學與文化協會秘書）
「我認為本次會議無法將緬甸帶向真正的聯邦國家，因為並不是每個民族都有參與，因此也不會反映全國各民族的聲音與基本權利。」
「最重要的是權力分配。如果權力持續集中在少數人，我們仍然無法獲得和平。而修訂2008年憲法勢在必行。」
▌Sai Aung Myo Oo（撣族青年團）
「我很高興大部分的團體都有參與，但因為某些民族團體未被邀請，所以我們也不能對會議抱持太大的期待。而很遺憾的，現在克欽邦和撣邦仍有進行中的武裝衝突。」
▌Kai Rein（克欽國家發展基金會）
「我對這次會議沒有任何期望，因為一邊開會，卻同時在克欽邦持續武裝衝突。
而每個少數民族武裝團體在會議中都只有十多分鐘的發言時間，開幕與閉幕是也都由政府主導。在我看來，現在的政府仍依據2008年軍政府憲法行事。」
▌Salai Issac Khen（欽邦政府代表）
「我希望會議可以找到對未來緬甸政治和種族問題的解決方案。這是個困難的挑戰，我們必須保持信念和希望、耐心和寬容。」
「以耐心來實現真正的和平。每個人對和平都有不同的看法，我們必須相互學習，來獲得對和平一致的看法。」
▌Haji Aye Lwin（穆斯林精神領袖）
「我對本次會議寄予厚望。但如果全民盟想在100天內達成目標，那是非常幼稚可笑的。」
「內戰不會立即停止，這需要時間解決，而我們現在正往正確的方向進行。」
「隨著越來越多的談判，不同意見間的差距才會逐漸縮小。最重要的是，相互信任，才會帶來正義。」
▌Aye Min（達威民族黨主席）
「我對本次會議期望不大，因為至少要十個回合的談判才會有結果。而大約有70個少數民族政黨並未在去年國會改選贏得席次，所以也無法參加本次會議。」
「我們想代表自己民族發聲，卻因為政府的規定與限制，而不能表達我們的關切。」
「和平談判的重要問題是領土劃分，因為部分少數民族間仍有領土的糾紛。」
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