[專題評論]隧道遠端的光:緬甸21世紀彬龍會議的始末與未來

作者:翁婉瑩


█  21世紀彬龍會議(Union Peace Conference-21st Century Panglong )的始末

2015年11月8日,緬甸國會改選,由翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(National League for Democracy, NLD,簡稱全民盟)獲得過半席次,而其推出的總統候選人碇喬(Htin Kyaw)也在上、下議會的投票中獲得第一高票,成為緬甸第一位平民總統,緬甸至此脫離軍政府統治,首度完成政黨輪替。

以有外國籍直系血親為由,被憲法禁止參選總統的翁山蘇姬,於碇喬4月1日正式上任後,成為權力僅次於總統,高於兩位副總統,相當於內閣制國家總理的「國家顧問」,並身兼外交部長與總統府事務部部長。

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翁山蘇姬。(Source: WikiCommons)

翁山蘇姬在去年國會改選的競選綱領曾提出,將實現全部武裝勢力參與停戰協議,以及創建保障民族平等的聯邦制;而總統碇喬也在就職演說表示,新政府將實行民族和解與和平政策,推動為民主聯盟鋪路的憲法,同時改善人民生活。

今年5月31日,緬甸政府宣布組成「21世紀彬龍會議」籌備委員會,於8月31日至9月3日在首都奈比多,邀請境內的少數民族武裝組織召開和平會議,進行政治對話。

三天半的會議甫結束,並未如外界預期達成具體成果。停火協議沒有簽署,也就無法結束長達50餘年,政府軍與邊境十餘支武裝組織的內戰。不過緬甸政府已決定未來將每6個月舉辦一次和平會議,希望透過漸進式的會談協商,達成各股軍事組織徹底放棄戰鬥,以全面終止武裝衝突為目標。

█ 1947年彬龍會議(Panglong Conference)與內戰的源由及苦難

英國自19世紀入侵並殖民緬甸,二戰結束後,英國首相愛德禮與當時組織「反法西斯人民自由聯盟」,領導緬甸人民對抗日軍的國父翁山,在1947年1月27日簽定「昂山—艾德禮協定」,內容包括英國承認緬甸完全獨立,並將與緬族代表和撣邦、欽族、克欽族、克倫族代表商談邊區的未來。

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翁山。(Source: WikiCommons)

根據「昂山—艾德禮協定」,1947年2月9日至12日,翁山與英國政府代表和撣邦、欽族、克欽族在撣邦彬龍鎮舉行會議,並簽署《彬龍協議》。

《彬龍協議》的內容主要為,除了國防與外交事務,各個少數民族地區享有充分自治,聯邦須對邊區提供財務援助,且各少數民族地區人民享有民主國家公民的各項權利與特權。

依照此協議,邊區的撣族、克欽族、欽族與緬族達成脫離英國統治,建立統一國家的目標。但克倫族以英國願意承認其獨立而拒絕參加彬龍會議,並且派遣代表團前往英國,要求自治並留在大英聯邦內,這已經預示了緬甸境內八大主要民族關係的複雜性,而成立於1947年的「克倫民族解放軍」,也是緬甸最早的少數民族武裝組織。

翁山在1947年7月19日被暗殺身亡,而《彬龍協議》的原則在同年通過的《緬甸聯邦憲法》得到實現。

1962年軍事強人奈溫(Ne Win)奪權,實施極權鎖國統治,並剝奪少數民族自治權,邊境少數民族自此展開長達50多年,十餘支武裝組織與政府軍的內戰,造成難以計數的人命傷亡,百萬人流離失所,至今尚未結束。

其中包括2015年2月果敢同盟軍與緬甸政府軍交戰,政府軍轟炸東北部以華人為主的果敢自治區,超過10萬名難民逃入接壤的中國雲南;以及直到21世紀彬龍會議召開前,克欽邦與撣邦仍持續武力衝突。

在50年的軍事極權統治下,緬甸人民如同深處綿延無盡的闃暗隧道,沒有光亮。儘管2016年完成首次政黨輪替,緬甸仍籠罩在軍方掌握憲法實權、與商界裙帶關係牽扯不清、貪污的陰影,境內種族、宗教的衝突,以及近年來緬甸與全世界共同面對的各種問題,包括經濟開發與環境保護的衝突、水資源爭奪、城鄉落差、大量農民湧入都市謀生所衍生的種種問題。

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1946彬龍會議。(Source: Wiki Commons)

69年後,全民盟與翁山蘇姬召喚國父的英靈,舉行「21世紀彬龍會議」,顯見執政者對達成停戰目標的迫切性。

長路終將盡,至少已經看見隧道那頭的光。

█ 有誰參與21世紀彬龍會議?

少數民族武裝團體、政府、政黨、國會議員、緬甸政府軍等代表約750人,與200多名社團組織、婦女團體成員以觀察員身分出席,以及聯合國(秘書長潘基文出席)等國際組織、媒體與工作人員,總計約1,400人參與21世紀彬龍會議。

█ 有哪些少數民族武裝組織/民間組織參加?

18個主要團體,包括克倫民族聯盟、克倫民族解放軍、克倫佛教徒軍、全國學生民主陣線、帕歐民族解放組織、若開解放黨、欽民族陣線、撣邦獨立軍、克欽獨立軍、新孟邦黨、撣邦軍、克倫尼民族進步黨、若開民族委員會、拉祜民主聯盟、佤族聯盟、佤邦聯合軍、孟拉軍和以觀察員身分參加的那加民族軍。

█ 誰沒參加?

果敢同盟軍,德昂民族解放軍和若開軍以拒絕放棄武力而未出席。

█ 開完會就能停止內戰嗎?

緬甸政府已決定,未來每6個月舉辦一次和平會議,希望透過漸進式的會談協商,達成各股軍事組織徹底放棄戰鬥,以全面終止武裝衝突為目標。

█ 誰第二天就退席抗議了?

地理環境、種族、語言文化與中國緊密相連、軍力強大,並以種植罌粟、製造販賣毒品鞏固勢力、齊備武裝的佤邦聯合軍,其4名代表為抗議不平等待遇,在第二天就離開會場,據傳因為被告知是以觀察員身分與會,而不得在會議上發表演說。

翁山蘇姬與政府代表皆表示,這是場「事故」與「誤會」。

█ 中國對此次會議的影響力?

今年8月17日,翁山蘇姬以國家顧問與外交部長的身分訪問中國,獲得最高等級的禮遇,分別會見主席習近平、總理李克強以及人大常委會委員長張德江。翁山此次訪中,被視為為緩解緬甸北部、中緬邊界的緊張局勢,包括中緬邊界少數民族武裝組織與毒品交易問題,期待中國協助這些態度強硬的武裝組織參與21世紀彬龍會議。

而中緬邊境近期最嚴重的爭端為2015年的果敢內戰,因政府軍與果敢同盟軍爭奪果敢首府老街(Laukkai)的控制權,政府軍轟炸該區,導致同屬華人的果敢難民逃入中國,而中國解放軍則於邊境舉行軍演,被視為對緬甸政府軍的警告。

最終,在中國的介入下,佤邦聯合軍出席了21世紀彬龍會議。但同樣與中國關係密切的果敢同盟軍,德昂民族解放軍和若開軍,原本對外宣布將參加會議,最終因拒絕撤除武裝而缺席。

█ 誰不能參加會議?

羅興亞人(Rohingya)。因為羅興亞人在緬甸被認定為外國人,而非少數民族之一。

19世紀英國殖民時期,下緬甸地廣人稀,殖民政府毫無限制地讓孟加拉人進入若開邦(Rakhine)謀生。因此,包括過去的軍政府、當前的新政府與翁山蘇姬,皆以「孟加拉人」或「穆斯林」來稱呼占有110萬人口的羅興亞人。

他們占全緬甸人口六千萬人口的1.25%,數十年來僅持有臨時身分證,居住環境惡劣,歷經了剝奪國籍、強迫勞動、限制住居與遷徙、婚姻、教育、就業、出生登記等人權自由,並曾因信仰與生活習慣差異,而與當地若開邦人發生衝突暴動;前總統登盛甚至提出遣返計畫,欲將羅興亞人遣返回孟加拉。

近年來超過12萬名的羅興亞人,透過人蛇集團,欲前往相同回教信仰的孟加拉、印尼或馬來西亞,卻成為屢遭拒絕、互踢皮球的海上難民,受到國際矚目。

儘管國際社會多次批評緬甸政府對待羅興亞人的措施,現任秘書長潘基文也在21世紀彬龍會議開幕式為羅興亞人發聲,爭取人權,前任秘書長安南(Kofi Annan)亦於9月4日抵達緬甸若開邦,瞭解當地難民處境,並將以安南基金會的名義,和國家顧問翁山蘇姬簽署解決若開邦衝突的備忘錄。同時,安南也將會見該邦最大政黨—若開邦民族黨(Arakan National Party, ANP),其成員多為與穆斯林對立的激進佛教組織。ANP代表已表示,安南將與過去試圖解決衝突的國際名人、外交人員與人權組織同樣徒勞無功。

█  21世紀彬龍會議中談了什麼?

為期三天半的會議主要討論五個主題,包括政治、國防、經濟、社會與自然環境。共72名團體代表,每人發表10分鐘的演講,內容包括聯邦制、修憲、區域發展、公共治理,女性參政、1947年彬龍會議的民族自治理念,以及最主要的議題—國家安全的改革,包括少數民族武裝組織解除武裝,復員和重返社會。

█  有任何具體討論與作法嗎?

少數民族武裝組織聯盟(United Nationalities Federal Council, UNFC)於會議中提出「八邦修憲草案」,將緬族集中的三個省,獨立成為一個「緬邦」(Burman State),和其他七個少數民族邦併列,以達到代議政治與資源分配的公平性。

但掌握修憲機構—上、下議院各四分之一席次的軍方表示,所有的修憲提案都應依現行修憲程序進行,但修憲門檻為四分之三多數同意,在欠缺軍方的支持下,任何修憲案皆無法通過。

此修憲提案係為打破1992年丹瑞(Than Shwe)將軍掌權以來,為鞏固執政權力所實施的大緬族政策(Burmanization),即只有「一個緬甸」、「一個民族」,而這個民族就是占緬甸人口約68%的緬族。

因此,少數民族各級學校只能教授緬語,學生必須取緬甸名字、穿著緬服,並推崇佛教為國教,打壓基督教、天主教、回教等少數宗教信仰,企圖根本地消滅少數民族的文化傳承。

▌現行緬甸行政區劃分

緬甸政府將七個少數民族依地理區域設置七個民族邦(nationalities states):
1. 欽族(欽邦)
2. 克欽族(克欽邦)
3. 克倫族(克倫邦)
4. 克耶族(克耶邦,又稱克倫尼族)
5. 孟族(孟邦)
6. 若開族(若開)
7. 撣族(撣邦。佤族、果敢族與德昂族亦同在撣邦)

至於大多數的緬族分布於七個省,但這七個省也有少數民族居住:
1. 伊洛瓦底省
2. 勃固省
3. 馬圭省
4. 曼德勒省
5. 實皆省
6. 德林達依省
7. 仰光省

首都奈比多則設為聯邦區。

▌一緬元v.s七緬元

依照UNFC的修憲提案,由緬族占多數的曼德勒省,馬圭省和勃固省將成為「緬邦」,至於其他四省則依照境內占多數的少數民族成為上述七個「民族邦」。

UNFC爭取民族平等理念的修憲提案,係來自國父翁山於1947年緬甸建國前的名言:「如果緬族一次拿走七緬元(將七個少數民族都納入同一個民族),但一個民族只能成立一個邦,那我們只能有一緬元。」

意指緬族如果將七緬元分給七個主要少數民族,則所有緬甸民族都可立於平等之地。

UNFC修憲提案除了爭取民族平等,最主要的目的為推翻2008年憲法,藉由民族區域的重新劃分,削弱緬族的代議士名額,以擴大少數民族目前被憲法賦予的自治權範圍,儘管權限遠不如1947年的彬龍協議。

█ 大家說了些什麼?

▌聯合國秘書長潘基文(Ban Ki-moon)會前記者會與開幕致詞摘要

「同樣為人,羅興亞人也值得擁有未來,希望和尊嚴。」

「如果羅興亞人已經世居當地數代,他們應當與所有緬甸人享有平等的公民權利。」

「21世紀彬龍會議是願景遠大的第一步,我衷心祝福所有具備耐心,決心和妥協精神的參與者。」

▌翁山蘇姬開幕式演講摘要

「全民盟將以1947年彬龍會議的精神與原則—確保所有民族間的平等、相互尊重與信任,來尋求解決方案。」

「和平,不是領導人或代表們由上而下達成,也不是僅召開這場會議就可得到。」「所有停火與和平的過程,都必須有公眾的積極參與和支持。」

▌翁山蘇姬閉幕演講摘要

「21世紀彬龍會議是全民共同努力,值得驕傲的里程碑。而我們必須捫心自問,是否繼續被過去所糾纏,還是要勇敢地面對未來。」

「和平談判不是為了單一機構或族群,而是為了全體國民,特別是子孫後代。」

「和平建設是每一個人的責任,不是領導者而已。」

▌Nai Ngwe Thein(孟族民族黨副主席)

「如果不修正目前仍由軍方掌握實權的2008年憲法,翁山蘇姬僅能傳道式地宣揚理念,而不能真正發號施令。這個結構性問題必須解決,否則民主聯邦體制仍然遙遙無期。」

「必須先進行政治對話,並以停火為目標。如果一邊簽停火協定,一邊持續攻擊少數民族武裝團體,緬甸將永無寧日。」

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孟族民族黨副主席Nai Ngwe Thein。(Source: Nai Ngwe Thein@ Facebook)
▌John Caesar(克倫文學與文化協會秘書)

「我認為本次會議無法將緬甸帶向真正的聯邦國家,因為並不是每個民族都有參與,因此也不會反映全國各民族的聲音與基本權利。」

「最重要的是權力分配。如果權力持續集中在少數人,我們仍然無法獲得和平。而修訂2008年憲法勢在必行。」

▌Sai Aung Myo Oo(撣族青年團)

「我很高興大部分的團體都有參與,但因為某些民族團體未被邀請,所以我們也不能對會議抱持太大的期待。而很遺憾的,現在克欽邦和撣邦仍有進行中的武裝衝突。」

▌Kai Rein(克欽國家發展基金會)

「我對這次會議沒有任何期望,因為一邊開會,卻同時在克欽邦持續武裝衝突。

而每個少數民族武裝團體在會議中都只有十多分鐘的發言時間,開幕與閉幕是也都由政府主導。在我看來,現在的政府仍依據2008年軍政府憲法行事。」

▌Salai Issac Khen(欽邦政府代表)

「我希望會議可以找到對未來緬甸政治和種族問題的解決方案。這是個困難的挑戰,我們必須保持信念和希望、耐心和寬容。」

「以耐心來實現真正的和平。每個人對和平都有不同的看法,我們必須相互學習,來獲得對和平一致的看法。」

▌Haji Aye Lwin(穆斯林精神領袖)

「我對本次會議寄予厚望。但如果全民盟想在100天內達成目標,那是非常幼稚可笑的。」

「內戰不會立即停止,這需要時間解決,而我們現在正往正確的方向進行。」

「隨著越來越多的談判,不同意見間的差距才會逐漸縮小。最重要的是,相互信任,才會帶來正義。」

▌Aye Min(達威民族黨主席)

「我對本次會議期望不大,因為至少要十個回合的談判才會有結果。而大約有70個少數民族政黨並未在去年國會改選贏得席次,所以也無法參加本次會議。」

「我們想代表自己民族發聲,卻因為政府的規定與限制,而不能表達我們的關切。」

「和平談判的重要問題是領土劃分,因為部分少數民族間仍有領土的糾紛。」


核稿編輯:荊柏鈞、鄭之翔

作者為翁婉瑩(Helena Weng)

畢業於東海大學法律系,2015年結束長達14年國會助理、輔選幹部、首長機要等政治領域的工作,現為自由工作者。 2014年第一次踏上緬甸;2015年跟隨喬治歐威爾的殖民警察駐點,超過2000公里的南北縱走路線,從卡薩到毛淡棉,尋找喬治,和壓抑、螫痛靈魂的殖民地與現代緬甸;2017年2月與4月兩度橫跨北撣邦直達中緬邊界果敢地區,試圖梳理緬甸少數族群-撣族、果敢人、緬甸華人,過去與現在的糾結與紛亂。 我閱讀、旅行、觀察、思考、對談和書寫,期許自己以行動實踐與印證知識。

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