[專題評論]亞齊獨立運動的抉擇(下):大海嘯與《赫爾辛基協議》

作者: Tidus Lin

「上篇」中,作者點出了發生「自由亞齊運動」(Gerakan Aceh Merdeka,GAM)的主因是由於印尼中央未落實原本賦予亞齊(Aceh)的自治權,以及其所上繳給中央政府的收入與獲得的補助款不成正比所產生的相對剝奪感。在「中篇」內,作者則介紹了前兩次GAM行動與兩次失敗的和談,並以2003年5月梅加娃蒂(Megawati Sukarnoputri)再度軍事化亞齊(Aceh)作結。

在這篇文章中,則將討論2004年南海大海嘯雙方再度合談的內容,並分析其最終為何得以成功,以及GAM為何放棄其終極獨立的立場。

南亞海嘯效應與赫爾辛基談判

2004年12月26日的強震,引發了海嘯使亞齊地區災情慘重。根據統計,亞齊地區共有23萬人罹難,多達50萬人無家可歸。這次的海嘯對於印尼軍方和GAM而言都是造成慘痛的損失。

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亞齊省於南亞海嘯中受災慘重。(圖片來源:維基百科)

由於軍隊大多駐紮在海岸邊,面對海嘯首當其衝,預估印尼軍方因此損失了2700名左右的部隊。對GAM而言,其主要武裝部隊軍藏匿在山區,雖然損失不算特別慘重,但是其眷屬和資源補給源大多來自受災慘重的平原、海岸地區。此外,於班達亞齊(Banda Aceh)和謬拉波(Meulaboh)兩處被淹沒的看守所中也有500名左右的成員罹難。

印尼政府於12月29日開放外國團體進入亞齊以提供物資和災後重建工作,同時也要求軍方以協助災後重建與運送物資為優先任務,不少叛軍份子也參與救災工作。

災情的慘重促使GAM於1月中片面要求恢復與政府間的和談,政府也在24小時候回應將由前芬蘭總統阿提沙利(Marti Ahtisaari)所主持的「危機管理倡議」(Crisis Management Initiative;CMI)組織為中介進行和談。到2月中GAM更破天荒地提出願意在不涉及追求獨立和舉行公投的情形下以,以「自我政府」(self-government)形式與印尼政府就高度自治進行談判,最後於8月15日的赫爾辛基談判中促成和平備忘錄(Memorandum of Understanding)的簽成。

這次的協議同前兩次單純討論停火與去軍事化的協議相比,內容更為全面,其中討論到未來亞齊與中央政府之間的關係、亞齊地方政府的權利,以及其他去軍事化相關的細節、機制和監督。

政治權利上,亞齊基本上獲得了外交、國防和貨幣以外所有公共事務的自主權,政府也答應在與國會討論過後讓亞齊成立區域性政黨,另外適用於全國的法律也必須先經過省議會的通過方可在亞齊施行。在去軍事化方面,談判中政府也答應在亞齊地區的常駐軍警減為23800人,其中警察以維護在地法規和秩序為職責,軍隊的職責則是抵禦外患。

對於過去的違反人權事件,政府也承諾將會成立「真相與和解委員會」(Truth and Reconciliation Commission)進行調查和補償,同時成立人權法庭對於當時有責任的軍方人員進行審理,要嚴格要求駐紮在亞齊的軍隊不可以進行職責以外的行為。對於過去參與GAM的叛亂份子,政府則依照先前曾任梅加娃蒂政府人民福利部副部長、時任副總統的卡拉(Jusuf Kalla)與在地領袖的非正式協議,進行金錢和土地的授予,同時也赦免其罪行,協助其重返社會。

最後,成立以歐盟和東協代表組成為期一年的「亞齊監督任務團」(Aceh Monitoring Mission;AMM),負責叛軍武器的繳交和銷毀、非當地軍隊之撤離之監督工作,以及對於違反協議的衝突和爭端進行裁決等職務。

赫爾辛基談判得以成功的原因

尤多約諾政府的立場

尤多約諾(Susilo Bambang Yudhoyono)在2000年以四星上將退伍後,歷任礦產與能源部長和警察安全事務協調部長,於2003成立印尼民主黨(Partai Demokrat),並在2004年10月印尼第一次的總統民選總統中當選總統。

他長期以來是印尼政府中和GAM進行談判的支持者,但是對談判的支持並不是毫無條件的。他認為雙方的談判應該建立在亞齊在印尼中高度自治的前提下進行,而且應該以全面性的手段來解決問題,這包括從社會經濟發展、民主政治參與、政府改革和軍事等各種手段來解決此問題。其中2001年瓦希德(Abdurrahamn Wahid)所簽署的「全面性解決亞齊問題」之總統令,正是出自尤多約諾的建議。

另外一個值得關注的是副總統卡拉,他身兼戈爾卡(Golkar)黨主席,一直都堅信對話才是解決衝突的最根本方法。商人出身的他自2004年初便試圖與GAM恢復和談,其中利用亞齊商人的中介和當時GAM軍事領袖穆薩克(Muzakkir Manaf)進行非正式會談。相對於尤多約諾的恩威並施策略,卡拉更著重在與GAM的和談,除了在GAM宣佈不以獨立為前提進行談判時第一個跳出來為GAM的說法進行辯護,也一直都是印尼談判代表的幕後智囊團。

前兩次的和談失敗,重要的原因在於缺乏政府高層的支持,包括瓦希德在任末期為尋求政治支持對軍方所做的妥協,梅加娃蒂對軍事行動的支持高過對和談的支持。不過尤多約諾和卡拉的態度一直以來都是相當地明確:在不改變現有政治架構的情況下,以《亞齊特別行政區法》(Law on Nanggroe Aceh Darussalam)為前提與GAM進行和談,但是若GAM遲遲不肯合作,必要時仍不排除以軍事或其他強制手段解決問題。

國內反對力量的壓制

印尼國內對於會談的反彈基本上有兩個來源,一個是來自軍方,另外一個則是來自國會的反對黨。

軍方在印尼獨立以來一直在政治上享有很高的地位,特別是他們相當反對分離主義和支持國土的完整性,因此對於如GAM之類的分離主義運動,他們的基本邏輯都是以軍事手段進行鎮壓。軍方對於GAM抱持不信任態度,他們不相信GAM會真正放棄追求獨立,認為這次的和談與前幾次的和談一樣,都是用來為GAM拖延時間以擴張勢力範圍、人力的手段而已。故當赫爾辛基和談在進行的過程中,許多軍方高層公開放話說對談判表示不滿,認為GAM是在進行欺騙行為。

尤多約諾的政府最主要的作法是在2005年2月和3月之間,對於軍事領導人進行大幅的人事更換,陸軍參謀長換成尤多約諾在警察安全事務協調部長任內支持其和談策略的桑托索(Djoko Santoso),空軍和海軍參謀長也換成尤多約諾在軍校的同期同學,藉由這些人與尤多約諾之間的關係,來約束主要的軍事領導,希望軍人「忠於國家與政府」。

另一個國內主要的反對聲浪是來自國會,因為協議中對《亞齊特別行政區法》之修改需要得到國會的通過。在國會中反對力量最大的是前總統梅加娃蒂所領導的印尼民主奮鬥黨(Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan),他們認為政府在面對GAM時讓步過多,也認為此舉是透過將政治、經濟和文化上的主權轉移給亞齊而讓其實質獨立於印尼。

不過尤多約諾的印尼民主黨和卡拉的戈爾卡黨在下議院的550席中佔有198席,再加上親亞齊的聯合發展黨的60席,共佔了47%的席次,其他的席次由13個其他政黨所瓜分,故在國會中有相對優勢。在協議完成之後,卡拉也積極說服國會這次的協議並沒有就原有的《亞齊特別行政區法》有太大的讓步,促成國會在2006年7月通過《亞齊治理法》(Rancangan Undang Remerintahan Aceh)。

政府誠意的表現

GAM追求獨立最根本的目的是因為不希望忍受在印尼統治下的不平等待遇,包括在經濟資源上的剝削、在政治上的無法自主,以及在軍事統治時期所受到的不人道待遇。印尼政府也了解到這點,因此自1999年起進行了去中央化的措施,包括適用於全國各省的《地方自治法》和《中央地方財政平衡法》;2001年通過的《亞齊特別行政區法》更進一步地讓亞齊享有更大的財政自主權、法律權,和直選省長、縣長之權利。自2004年起的非正式談判中也承諾給予分離主義者金錢和土地上的補償,同時也在法律上予以赦免,以換取在地領導的支持。從以上觀察可以看出,印尼政府從許多方面展現了其願意給予亞齊高度自治並和平處理亞齊問題的誠意。

這點作者認為跟GAM最後妥協其追求獨立的立場有很重要的關係。首先,GAM在軍事上所受到的損失,自梅加娃蒂2003年5月宣佈亞齊進入「軍事緊急戒嚴狀態」以來,政府以切斷補給線為主的軍事行動將GAM的部隊人數削減了約9500人,因此在軍事力量和士氣上受到很大的打擊。

同時,在亞齊當地包括分離主義份子和村民對於GAM的支持有所下降,這跟GAM實力的下降與政府透過軍隊在當地所進行的宣傳有關,而政府也不斷宣稱要「贏得人民的心」,透過各種動員、談話及政策發表來宣示其願意與亞齊進行和談,以促進亞齊繁榮發展。因此,倘若GAM繼續死守著追求獨立的底線的話,情勢的發展將會對GAM不利,故於2005年2月表示願意接受在印尼現有法律框架中一個「自我政府」的妥協。

引入「危機管理倡議」介入調停

在國際介入方面,印尼政府和GAM的立場相反。印尼一直視各種國內分離主義運動為內政,認為這是內部叛亂份子試圖分裂國土的行為,政府也自認其軍力是有能力來處理這些分離主義運動的,故不希望外國的介入,以免複雜化情勢。另一方面,GAM則一直希望可以將此議題給國際化,尋找國際上願意支持其脫離印尼獨立之奧援,而其也曾尋求過如利比亞、美國和歐盟等之支持,因此國際介入的情形愈多,GAM是愈樂見的。

印尼政府當初之所以接受「亨利‧杜南中心」(Henry Dunant Center,HDC)的調停是因為:首先,HDC為一個1999年才新成立的組織,背後的力量是國際紅十字會(International Red Cross)。當時其在國際上尚無具體成就與實務經驗,介入亞齊的調停是其第一個重要的任務,故對印尼政府而言,將調停任務交給一個國際上沒有太大名聲的國際組織來進行只是一個形式上的作為,因為其經驗和能力都不夠,靠此所能達到的成果有限,終究還是得仰賴印尼國內本身的力量來解決問題。

其次,瓦希德上台時希望可以透過改革讓印尼政治常規化,也就是減少軍隊的影響力和其自主性,因此當HDC主動提出願意協助介入調停亞齊問題時,瓦希德才會允許,因為如此便可以減低印尼在亞齊事件中的重要性,進而削弱軍方在亞齊政策決策上的實力。

後來尤多約諾政府之所以接受CMI介入調停,則是因為:首先,尤多約諾一直以來都希望以全面性與和平談判優先的方法來處理亞齊問題,軍事手段是在不得已時才使用的,同時也必須要向GAM釋出善意以爭取其重回談判桌,因此利用在國際上更有名聲、更有經驗的CMI來介入是一個較好的選擇,和談有所成效的可能性提升。

其次,在海嘯過後,國際社會對於印尼的關注在於亞齊地區的災後重建以及雙方之間藉此重啟和談的可能,故利用副總統卡拉牽好險的非正式管道重啟正式談判,符合國際社會對印尼政府的期待,也可以為國際社會所接受。

談判策略上,CMI採取與HDC不同的談判策略。HDC希望先從停火、人道援助等技術性層次的問題先談起,藉由這些議題的處理來建立雙方之間的互信關係,等到互信建立以後再來進行根本政治問題的解決。但是前兩次談判的破裂在於互信的無法建立,以及雙方在政治上根本看法的相左,因此CMI所採取的是先從政治問題開始討論起的策略,認為雙方倘若無法在根本問題上取得共識的話,那麼互信就無法建立,其他的議題談得再多、再有成效都無濟於事,同時配合著GAM的妥協,故得以成功進行談判。

另外,從雙方所建立的監督機制來看,HDC在《停止敵對協定》所建立的「聯合安全委員會」(Joint Security Council)是由印尼政府、GAM和HDC三方所共同組成的,因此在處理問題時,無論是印尼政府或是GAM,對於不利於己的提案都會進行杯葛和否決,而HDC又缺乏足夠的資源來遂行其任務只能靠雙方的協助,因此很容易陷入僵局而難以有所成果。

反觀CMI所建立的AMM完全是由歐盟與東協代表的第三者所組成,其基礎是印尼政府和歐盟之間簽訂的《任務狀態協議》(Mission Status Agreement),因此具有與「聯合安全委員會」相比有更多的資源,也可以避免衝突時所造成的僵局,而完全從一個中立者的角度來遂行亞齊的去軍事化行動。

協議後的政治發展

在AMM的監督之下,印尼於2005年底前分別撤出25890名士兵和5791名警察人員,另外於2006年3月釋放1956名亞齊政治犯,並給予每位GAM成員補償金。在GAM方面,則繳交所擁有的所有槍械,改名為自由亞齊黨(Partai GAM),並於2007年更名為亞齊黨(Partai Aceh)。

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亞齊省分離運動仍方興未艾。(Photo Credit: Atjeh News)

2006年7月11日,國會根據協議通過《亞齊治理法》,規範亞齊政府的組成,給予亞齊人民選舉地方首長的權利、允許亞齊成立地方性政黨,也允許候選人以獨立參選人身份參加選舉。同年12月11日,亞齊舉行省長和19名縣市長的選舉,由原來「自由亞齊運動」發言人的伊爾旺迪(Irwandi Yusuf)以獨立參選人身份獲得的選票當選省長,而各縣市長也都由GAM和SIRA所支持的候選人當選。

2008年8月,印尼中央核可通過包括亞齊黨在內的六個亞齊地區性政黨成立。在2009年4月的地方議會選舉中,亞齊黨獲得65席中的33席。同年7月印尼第二次的總統直選中,其中亞齊對於尤多約諾的支持率更高達93%,遠高於梅加娃蒂和卡拉等其他兩位參選人。2014年的總統選舉中,亞齊則以54.93%的支持率支持代表大印尼運動黨(Partai Gerakan Indonesia Raya)的蘇哈托(Suharto)女婿蘇比安托(Prabowo Subianto)。

自《亞齊治理法》通過以來,雖然亞齊獲得了比印尼其他省份還要大的自治權,也得以選舉出自己的政府及議會,但老問題依舊存在。中央政府往後是否會像以前一樣削減亞齊的自治權?而以前身為GAM的亞齊黨是否會以自治為幌子,趁機壯大自己日後再追求獨立?亞齊所獲得的高度自治權是否會影響到印尼其他省份?以上這些議題都是值得我們以後仔細觀察的。

 

作者為Tidus Lin

台大政治研究所碩士(主修國際關係),現為專職譯者。興趣包括亞太國際關係、少數民族議題、北韓與緬甸等。小時候曾隨父母在泰國當過五年半的小留學生,也曾參與2010年Learning Across Borders緬甸計劃。對東南亞心懷特殊感情卻又深深覺得自己的不足,想透過大量閱讀與深度旅遊更認識這塊土地。最喜愛的東南亞料理是泰式什錦炒板條跟緬甸奶茶。

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