[專題評論]亞齊獨立運動的抉擇(中):兩次失敗的和談

作者: Tidus Lin

「上篇」文末,作者點出了由於印尼中央未落實原本賦予亞齊(Aceh)的自治權,以及其所上繳給中央政府的收入與獲得的補助款不成正比為日後發生「自由亞齊運動」(Gerakan Aceh Merdeka,GAM)的原因。

在這篇文章中,則要進一步說明印尼政府在如何對付前後共三波的「自由亞齊運動」、中間兩次失敗的和談,以及到2004年南海大海嘯前印尼中央對亞齊所採取的措施。

前兩次的「自由亞齊運動」

1976年12月4日由哈桑‧迪羅(Hasan di Tiro)所發起的「第一次自由亞齊運動」(GAM I),所攻擊的目標主要是天然氣開發設施、人員和相關車輛,參與人數至多不超過200人,參與者也主要是缺乏地方基礎的現代技術人材和知識份子。同時達烏‧貝魯(Teungku Daud Beureud)等相關宗教領袖更公開不支持GAM,因此政府迅速派兵進駐鎮壓反叛力量,哈桑‧迪羅更流亡瑞典,於該處遙控組織。

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自由亞齊運動的旗幟。(Photo Credit: Asia News)

1989年的「第二次自由亞齊運動」(GAM II)規模比前一次更為龐大,參加人數達到750人,有三個主要原因:

  • 首先,自1986年起GAM便與利比亞進行合作,據傳有200到2500名亞齊人受到了利比亞當局的訓練,故其在軍事戰略和宣傳方面的訓練使其在軍事行動和爭取當地人民支持上之能力有所提升;
  • 其次,人民對於印尼政府的反感加深,這表現在被剝奪感的提升,以及外地人所帶來的工作機會競爭和有違伊斯蘭傳統的生活習慣等因素,在要求當地政府改善無門的情況下,便轉而支持GAM;
  • 最後,則是活動範圍的擴大。GAM I的活動範圍集中在皮迪(Pidie)等少數幾個點,到了GAM II時則沿著亞齊的北海岸擴大範圍到北亞齊(Aceh Utara)和東亞齊(Aceh Timur)等其他縣份。

而且與GAM I最大的不同點在於,這次的攻擊目標除了天然氣設施外,也擴及到印尼軍隊、非亞齊本地的移居者和政府機關,因此這次活動所造成的破壞和影響力與前次相比更為巨大。

軍事管制時期的亞齊

由於GAM II勢力之龐大和受到的支持較前次多,因此印尼軍方難以在短時間內對其進行鎮壓。在官派亞齊省長的請求之下,於1990年5月將亞齊劃為「軍事行動區」(Daerah Operasi Militer),陸軍特種部隊大舉進入當地,進行鎮壓和軍事統治。雖然GAM II於1991年已被鎮壓,但一直到1998年8月才解除。

這個時期印尼軍方為了徹底殲滅當地的分離主義份子及其支持者,因此以兩種不人道的軍事手段進行鎮壓。首先是所謂「恐怖的制度化」(”institutionalization of terror”),軍方進行分離主義份子及其支持者的公開處決和暗殺行動,另外還不時產生所謂的「神秘殺人」(Petrus)事件產生,目的就是要製造當地一種相當恐怖的氛圍,一來嚇阻人民去支持GAM,同時也讓人民懼怕軍隊而不敢反抗之。

其次是實施美其名稱為「軍民合作」(civil-military cooperation)的措施,強迫當地人民為剿滅叛軍的先遣「人牆」部隊,要求當地人民殺害或通報疑似與GAM有接觸的人,也強制編組巡邏小組來避免分離主義份子滲透進去村莊當中,這促使亞齊人民之間的猜忌,而有許多無辜百姓因此受害。

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亞齊獨立運動武裝份子。(圖片來源:維基百科)

根據統計,在軍事統治時期共發生了7000多起的違反人權的事件,其中以不法虐待、離奇失蹤和屠殺的事件為主,大多是印尼軍方的作為。這些行為進一步促使亞齊人民對政府的厭惡和反感,使得在1999年後亞齊當地支持獨立的人數比例大幅提升,更多人支持GAM的訴求。

簡單來說,印尼對亞齊的軍事統治並沒有成功壓制GAM的成長,反而促使更多人參加和援助亞齊的獨立運動。

哈比比時期的亞齊─印尼關係

亞洲金融危機導致印尼國內的經濟恐慌促使強人蘇哈托(Suharto)下台,由政治立場較為開放的哈比比(B. J. Habibie)繼任。哈比比在開放言論出版自由和參政權等措施後,亞齊當地就不斷有「去軍事化」的要求,同時軍方在軍事統治期間種種違反人權的作為也陸續為媒體所揭露,引發亞齊當地和印尼其他地方人民的譴責。境內的公民社會也開始活絡起來,出現了許多以人權為訴求的民間團體,對印尼當局在亞齊地區所實施的軍事統治進行質疑和挑戰。

最後於1998年8月7日,韋朗多(Wiranto)將軍前往亞齊宣佈解除亞齊之「軍事行動區」狀態,並首度代表軍方向軍事統治期間軍方所做的違反人權之作為進行公開道歉。

1999年1月27月,哈比比出乎各界預料之外地宣佈同意東帝汶(East Timor)人民以公民投票的方式決定其未來,這對追求亞齊獨立的人士而言無疑是一大鼓舞,並促使學生們於2月成立「亞齊公投訊息中心」(Sentral Informasi Referendum Aceh,SIRA)向人民宣導亞齊獨立的好處,同時也宣揚亞齊光輝的歷史。GAM也和SIRA進行結合,一方面宣揚亞齊獨立的理念,一方面也不斷地揭露印尼軍方在軍事統治期間的暴行,讓人民對於支持亞齊獨立的信仰更為堅定。

人民對於獨立的支持可從三個面向來看:

  • 首先在1999年6月的國會大選中,受GAM影響最深的的北亞齊(Aceh Utara)、皮迪(Pidie)和東亞齊(Aceh Timur)三縣的投票率分別只有4%、11%,和50%,足見當地人民對印尼政府之不認同;
  • 其次,在1999年11月於亞齊首府班達亞齊(Banda Aceh)所舉行的要求公投自決集會當中,有100萬人參與,這是全亞齊人口的四分之一;
  • 最後,在2000年11月的一次針對50萬人所做的民意調查顯示,有91%的亞齊人民是支持獨立的,僅1%的人民願意留在印尼實施高度自治。

同時GAM的影響力也有所擴張。在人員方面,GAM於1999年擁有800人左右的武裝部隊,而到2001年中期已經擴張到2000到3000人的武裝部隊和13000到24000左右的民兵部隊。同時,由於印尼中央在各地控制力之低落,因此GAM也擴張其勢力範圍,並取代印尼政府之職能,進行民事統治、契約執行、教育等各方面的政府職能,並在2001年時以控制了全境80%的村落。

面對亞齊獨立聲浪之提升,印尼中央則希望推行一連串去中央化的政策來緩和其對雅加達的反彈,包括在1999年通過《地方自治法》(Regional Autonomy Law)規範地方首長和立法機關的選舉,並授予其一般立法和單獨與外國簽有關地方發展的國際協議之權力,另外也通過《中央地方財政平衡法》(Fiscal Balance between Central and Local Government Law),給予地方在財政上更大的自主空間。

第一次和談的失敗

1999年10月當選總統的瓦希德(Abdurrahamn Wahid)曾在選前承諾要讓亞齊人民公投,但此提議在之後為國防部和國會所否決。心中仍希望能以和平手段解決亞齊問題的他在2000年1月拜會了總部位於日內瓦(Geneva)新團體「亨利‧杜南中心」(Henry Dunant Center;HDC)希望可以出面協助調解亞齊紛爭。

HDC所提出的策略是希望可以從一些人道議題開始談起,先從停火、緊張關係的解除、當地社會經濟發展等問題開始談起,藉此來建立雙方之間的互信關係,等到雙方合作一段時間,互信也建立起來後,就可以進一步就政治等其他問題進行深入和全面性的談判。

第一次的談判從由兩方面同時進行。其中印尼派其駐聯合國大使哈珊(Hassan Wirajuda)到日內瓦與GAM領袖哈桑‧迪羅會談,同時也派當時的代理國務卿甘那旺(Bondan Gunawan)與GAM在地領導人希瓦菲(Abdullah Syafi’ie)會面。這引發了印尼政府內部的不小反彈,包括認為此舉給了在瑞典的所謂「亞齊流亡政府」正當性,也國際化了這項問題讓其他西方國家有機會干涉印尼的內政問題,同時軍方則一直堅持著能用軍事手段來擺平GAM的策略。

雙方於2000年5月12日自日內瓦簽署了《亞齊人道停火協議》(Joint Understanding on Humanitarian Pause for Aceh),規定由6月2日到12月7日之間為「人道停火期」,另外也建立了「安全狀態聯合委員會」(Komite Bersama Modalitas Keamanan)以減少衝突和暴力行為的發生,以及「人道行為聯合委員會」(Komite Bersama Aksi Keamnusiaan)以協調和分配有關物資、發展計劃等有關亞齊和平發展之相關行動。

《人道停火協議》的簽署雖然受到了國際社會的好評,卻在印尼政府內部引起很大的反彈。國內許多政治人物認為解決亞齊問題應該同全亞齊的各界代表與菁英一起會談,而非與GAM進行一對一的會談,因為此舉將GAM拉到了和印尼中央政府一樣的高度,讓GAM取得了代表全亞齊的正當性。另外,自始就反對談判的軍方對此則相當的冷淡,認為談判是「上層的事情」(urusan jenderal),駐紮於當地的軍隊還是會遂行其任務與警戒狀態的。

瓦希德自2001年始便面臨到雅加達政局的壓力,因此尋求軍方的支持。因此在當年4月,瓦希德簽署了一份「全面性解決亞齊問題」(Comprehensive Measures to Resolve the Aceh Problem)的總統令,軍方便以此為名積極地在亞齊擴張,同時也於6月凍結了「安全狀態聯合委員會」之功能,也在雙方談判中逮捕了GAM的代表。7月23日瓦希德被彈劾由副總統梅加娃蒂(Megawati Sukarnoputri)接任,後者與軍方之間的關係更為密切,因此也就更支持軍方在當地的行動。

除了採行軍事手段之外,印尼政府也恩威並施地提出給予亞齊特別自治地位的法案,希望獲得當地人民的支持。2001年8月9日頒佈的《亞齊特別行政區法》(Law on Nanggroe Aceh Darussalam),以1999年的地方自治權為基礎,給予亞齊更大的自主權。內容包括:

  • 財政方面,讓亞齊可以取得包括石油天然氣在內的所有當地自然資源收入的八成;
  • 政治參與方面,讓當地可以有別於其他省區是地方民意機關選舉,由人民直接選舉當地的省長和縣長;
  • 法律方面,讓當地可以頒佈執行伊斯蘭律法;
  • 人事任命方面,省長有權任命當地的警察總長,也可以否決中央派駐當地的司法人員;
  • 最後,給予了亞齊可以推舉一個「象徵性元首」(wali nanggroe)及「地方領袖會議」(tuha nanggroe)的權利。

自此,印尼政府在談判上便以要求對方接受《亞齊特別行政區法》為前提,進行談判。

第二次和談的失敗與亞齊的再軍事化

在HDC的不斷奔走下,雙方於2002年2月重啟會談,並在印尼政府最後通牒的壓力之下,於同年12月9日簽署《停止敵對協定》(Cessation of Hostilities Agreement)。

印尼政府願意回到這次的和談是因為他們認為在這段期間的發展是對印尼政府有利的,包括《亞齊特別行政區法》的通過、國際社會對於雙方重啟和談的支持、希瓦菲於2002年1月為印尼軍方所革斃,以及GAM軍力的衰減等。對GAM而言,由於其居於劣勢因此希望可以透過和談拖延時間讓其可以恢復勢力,此外其一直以來的政策就是希望國際力量的參與,面對如此強烈的國際希望雙方和談之氣氛,GAM也希望利用之來爭取對自己有利的條件。

12月9日所簽署的《停止敵對協定》最重要的宗旨是希望建立一個雙方都能接受的互信機制,以此為基礎讓雙方能在之後有更全面性、更進一步的會談:

  • 首先,它建立了「聯合安全委員會」(Joint Security Council),由政府、GAM和HDC各派五名代表組成,用來執行協議內容、調查暴力事件、設計與執行去軍事化的計劃等;
  • 在非軍事化方面,GAM同意把武器繳到特定的存放點,同時軍方也答應其軍隊只會執行警察工作;
  • 最後,政府方面則答應讓亞齊在2004年可以舉行地方選舉,建立一個民選的亞齊政府。

不過這項協議的簽署並沒有受到國際社會的正面反應。首先,為了達成共識,條文文字含混不清,雙方均可以有利於己的立場進行解釋;其次是協議中所建立的「聯合安全委員會」之缺陷,其中最重要的是由於此委員會的成立包括來自印尼政府和GAM的成員,雙方往往會對不利於己之意見進行否決,導致委員會運作陷入僵局。

此外,雙方在基本立場上的歧見完全沒有解決。印尼政府要求GAM一定要接受《亞齊特別行政區法》,並以此為基礎進行談判,而GAM則一直以來都是以追求獨立為其目標,認為《亞齊特別行政區法》只是印尼單方面的協議,沒有考慮到亞齊當局的想法。

就軍事行動來看,印尼當局不僅沒有減少駐軍,反而以組織親中央的民兵團體進行武裝行動,同時GAM也進行人員擴張,由談判前的3649人部隊增加到2003年4月時的5517人,這還不包括其他支持GAM的民兵組織和提供物質援助的村民,因此雙方自2003年3、4月以來的衝突便不斷。

《停止敵對協定》設計原來的缺陷、根本歧見的存在,加上雙方軍事活動的擴張,使得雙方難以建立原本預期的互信,遑論進行更深入的談判。因此,雙方在2003年5月18日於東京的談判破局,數小時後,梅加娃蒂便宣佈亞齊進入「軍事緊急戒嚴狀態」(State of Emergency at a Military Emergency Level),嚴格管制外人進入亞齊地區。

作者為Tidus Lin

台大政治研究所碩士(主修國際關係),現為專職譯者。興趣包括亞太國際關係、少數民族議題、北韓與緬甸等。小時候曾隨父母在泰國當過五年半的小留學生,也曾參與2010年Learning Across Borders緬甸計劃。對東南亞心懷特殊感情卻又深深覺得自己的不足,想透過大量閱讀與深度旅遊更認識這塊土地。最喜愛的東南亞料理是泰式什錦炒板條跟緬甸奶茶。

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