[前進東南亞10] 東南亞地區碳定價機制發展

東南亞地區碳定價機制發展

作者:柯昀伶

2021-09-15


工廠煙囪排放溫室氣體。(Eric Schmuttenmaer Flickr CC BY SA 2.0)

面對氣候變遷帶來的威脅與衝擊,溫室氣體管理與減碳行動已成為國際趨勢,其中碳定價(carbon pricing)機制也成為各國在減碳上採用的熱門工具。新加坡為東南亞地區首個推行碳定價政策的國家,而印尼、越南、泰國及汶萊等國也正研議或試行相關碳定價制度。本文將先討論近年國際在減碳上的合作發展,隨後針對東南亞地區各國的碳定價機制或規畫進行介紹。

隨著氣候變遷議題引發國際社會關注,聯合國大會在1992年通過「聯合國氣候變遷綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change,簡稱:UNFCCC)作為因應,並自1995年起每年召開締約國大會(Conferences of the Parties),共同商討對策與進度。2016年,全球近200個國家加入「巴黎氣候協定」(Paris Climate Agreement)的簽署,為遏止全球暖化作出承諾與努力,目標在本世紀內將全球溫度上升幅度控制在與工業時代前(1750年)相比最多 2°C,並努力控制在1.5°C以內。

近年來隨著氣候行動的急迫性日益升高,已有越來越多國家提出積極的「碳中和」或「淨零排放」目標。兩者定義有些不同,碳中和(Carbon Neutrality)意指透過減碳行動,與二氧化碳的排放量進行抵消,達到名義上、相對的零碳排放。而淨零排放(Net Zero Emissions)則是更積極的作為,不只二氧化碳,更要減少所有溫室氣體的排放,並透過減碳工程將溫室氣體從大氣中移除。截至2020年底,目前全球已有127國宣示在2050年前達到淨零排放,如美國歐盟日本等紛紛由領袖宣示或推出相關政策與法案;我國蔡政府亦於今年4月提出「2050淨零碳排」的目標,並針對是否將此目標入法進行研議;中國則規劃在2060年前實現碳中和。

除了長期達到碳中和或淨零排放的目標設定,巴黎氣候協定的締約國,也需依據各國的能力與經濟發展等,提交「國家自定貢獻」,設定中長期的溫室氣體減量目標。對於溫室氣體減量,政府常見的政策工具包括命令管制、市場導向以及自願性協議。在市場導向工具方面,最常見的是替二氧化碳制定價格的「碳定價」機制。世界銀行在今年5月出版「全球碳價現況與趨勢報告」指出,碳定價是將成本內部化進而達到減碳的重要手段,但要有效達成本世紀內「全球溫度升幅在 2°C 以內」的目標,碳定價制度需因地制宜,且需要其他政策工具的配合,例如鼓勵研發與消除非經濟障礙等。此外,碳的價格高低也是成功與否關鍵,報告指出2020年碳價至少需每噸40至80美元(約新台幣1,100至2,200元),而2030年每噸碳價應調高到50至100 美元(約新台幣1,400至2,800元),才能有效達成目標。

常見的碳定價機制有排放交易體系(Emission Trading System,簡稱:ETS)或是開徵碳稅(carbon tax)。世界銀行的報告統計,截至今(2021)年上半年全球共有64個碳定價機制。歐盟自2005年起逐步建立排放交易市場,商品從二氧化碳逐步擴大到多種溫室氣體,為全球首個多國共同參與的排放交易體系。中國在2011年起於包括北京與上海在內的七個省市進行碳排放權交易的試點,並於今年7月16日正式啟用全國性碳排放權交易市場,成為世界上最大的碳市場。開市當天完成首批交易,碳價為每噸人民幣52.78元(約新台幣228元)。我國在2015年公告了溫室氣體減量及管理法(簡稱:溫管法),為加速減量作業與氣候行動,行政院環境保護署在今年提出修正草案,並擬改名為「氣候變遷因應法」,將納入碳定價制度,針對年排碳量2.5萬噸以上的排放者開徵「碳費」,目標在下個會期送入行政院。在東南亞地區的新加坡、越南、泰國、印尼和汶萊,已經實施或有意在近期採行碳定價。以下將針對這五個東南亞國家的碳定價機制或規畫進行介紹。

新加坡

新加坡的排碳量預計將在2030年達到最高值,政府目標於2050年減量50%,並在本世紀下半葉儘快實現淨零排放,但未設定具體時間點。新加坡為東南亞地區首個啟動碳定價機制的國家,其在2019年公告碳定價法,同年起對年排碳量在2.5萬噸以上排放者開徵碳稅,碳稅開徵對象的碳排放量約占國內總碳排的80%;至於每噸價格則為新幣5元(約新台幣103元),適用至2023年。台灣目前針對國內業者開徵碳費的修法討論,也參考新加坡碳價格,擬訂定在每噸100元上下。星國政府原本預計至2030年碳稅提高到新幣10至15元(約新台幣206至310元),不過永續與環境部長傅海燕(Grace Fu)近期指出,政府正進行檢討,擬再調高價格以提供足夠減碳誘因。

除了政府政策之外,新加坡市場上亦有自願性碳交易的交易所如AirCarbon Exchange。根據麥肯錫公司報告,碳權市場預估至2030年,需求量將成長15倍、市值達500億美金。看準綠色經濟與碳交易市場前景,新加坡證券交易所今年5月宣布將設立自願性碳交易平台Climate Impact X(簡稱CIX),預計今年底正式營運。CIX是由新交所、淡馬錫控股、星展銀行與渣打銀行合資成立,隨著規模擴大預計將會有更多合資夥伴。CIX將設有碳權交易所和永續計畫市場兩個平台,前者提供公司做碳權交易,後者提供公司投資自然氣候解決方案(Natural Climate Solutions)取得碳權。CIX希望解決當前碳權市場分散、不透明、市場流動性低、碳權品質不均及價格波動大等問題。新加坡發達的金融市場、完善的科技基礎建設,以及與中美緊密的貿易關係,有望讓新加坡在區域成為永續市場交易的樞紐,扮演領導角色。

印尼

印尼減碳目標設定在2030年將排放總量減少29%到41%。印尼原先設定碳中和年限為2070年,但今年政府表示有望於2060年或更早達到全面落實碳中和。印尼在2017年時通過環境經濟工具法案,提供碳排市場的法律框架。能源與礦物部在今年3月至8月開始碳交易試行,對象涵蓋80家燃煤電廠,其中有59家為國營企業,對於發電裝置在100到400MW、400MW以上、以及位於煤礦區的發電廠制定不同的排放上限。試行之際印尼也正展開碳交易施行法制的擬定,預期2025年國家性碳交易市場將正式上路。

除此之外,財政部在今年6月提出稅改草案,其中包含將在國內開徵碳稅,預計每噸碳開徵75,000印尼盾(約新台幣145元),擬針對五大產業產品開徵,包含能源與運輸、農業、林業、工業與廢棄物處理。此舉預計將可替國庫帶來32兆印尼盾的收入,其中發電廠將首當其衝,其次為工業、海陸運、空運業。根據草案評估,若開徵碳稅,印尼預計至2030年可減碳16.6%。但當前草案的碳稅價格比新加坡還高,且印尼經濟深受新冠肺炎疫情衝擊,若碳稅開徵恐對經濟成長率造成不小的負面影響。但印尼財長穆里亞尼(Sri Mulyani Indrawati)指出,印尼由上萬個島嶼組成,氣候變遷對印尼的威脅不容忽視,減碳行動刻不容緩。

越南

根據越南提交的巴黎協定國家自定貢獻,設定減碳目標為2030年溫室氣體總量減少9%,以及儘快達成淨零碳排,但對此尚未承諾具體時程。在碳定價機制上,越南2012年起參與世界銀行針對碳市場培力的「市場預備夥伴」(Partnership for Market Readiness),此計畫目的在替參與國家提供能力建置。計畫分為兩階段,第一階段(2013-2018年)架構法規框架等,並預期在第二階段(2018-2020年)建立國內碳市場。越南在2020年11月修正通過環境保護法,提供碳定價的母法依據,並制定排放交易市場的框架,將對受規範的企業分配溫室氣體排放配額,配額可於國內碳市場上透過出售、拍賣、移轉或借貸等方式交易,受規範的清單企業將每兩年檢討調整一次。越南當局預期於2025年推出試行計畫,並在2027年正式施行。

泰國

泰國減碳目標為2030年溫室氣體減量20%,但若有國際支持,可進一步減量到25%。至於碳中和時程,目前預計達成碳中和的時間約落在20652070年間。能源部、自然資源與環境部今年3月指出部會正在起草國家總計畫,目標在11月舉辦的聯合國氣候峰會前完成長期策略擬定,並在明年4月完成草案送入內閣。

碳訂價機制上,泰國則是自2013年參與世界銀行的「市場預備夥伴」計畫,以及開始實施自願性的碳抵換計畫(Thailand Carbon Offsetting Program,簡稱:T-COP)與減量計畫(Thailand Voluntary Emission Reduction Program,簡稱:T-VER)。前者允許有意減碳的個人或組織透過出資來抵換碳,後者則是藉由提交減碳專案,由泰國溫室氣體組織(Thailand Greenhouse Gas Management Organization,簡稱:TGO)審核,確保專案是否符合減碳標減,以及沒有重複計算的問題,通過後即核發碳信用(Thailand Verified Emission Reduction units,簡稱:TVERs)。專案類型包含發展替代或再生能源、增進能源、交通效率、廢棄物回收與農林業的碳封存等等。至2020年,目前已累計有191個減碳專案。

TGO近年亦推出自願性碳排放交易計畫(Thailand Voluntary Emission Trading Scheme,簡稱:V-ETS),第一期試行計畫期間為2015至2017年,針對水泥、鋼鐵、石化與造紙等四大碳排密集產業設定量測、報告與驗證(Measurement, Reporting and Verification)機制以及碳排上限,不過尚未開放交易。第二期計畫期間為2018至2020年,將擴大到煉油、玻璃、塑膠、製陶與食品產業,並開始試行配合交易;2020年後再新增糖業、飲料、紡織和平板玻璃製造業。值得注意的是,原本發電業有參與第一期試行計畫,但在第一年即退出,也讓泰國後續在制定發電業的基準與限額上面臨更多挑戰。TGO正研議正式的碳交易市場制度,擬優先在泰國東部經濟走廊實施;政府也正制訂第一部氣候變遷法(Climate Change Act),內容將納入碳交易政策,今年3月已完成草案,後續將送入內閣。

汶萊

汶萊的減碳目標是2030年達到減量20%,並在去年6月制定出國家氣候變遷政策(National Climate Change Policy),希望透過十個策略進一步達成2035年減碳50至52%的成效,其中一個策略為在2025年前導入碳定價機制,適用對象為工業單位與電廠,並宣布工業用戶自今年起需申報排碳量,至於碳定價的細節政策則尚未公告。

對抗氣候變遷是一場與時間的賽跑,新加坡為東南亞地區首個導入碳定價機制的國家,作為地區的領頭羊,其碳稅政策對他國而言具有一定參考作用;而自願性碳權交易市場的活絡與否,預計也將成為地區永續市場未來發展的關鍵。國際前十大排碳國的印尼,以及經濟快速成長的越南與泰國,也正在擬定國內的碳市場架構或是課徵碳稅,減碳政策如何與經濟發展搭配,是成功與否的一大關鍵。這些國家的碳定價機制是否能如期上路,以及執行後能否有效達成減碳效益,仍有待時間驗證。

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