[專題評論] 東南亞國家在美中競爭態勢下的經濟戰略

作者:荊柏鈞


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2018年11月15日於新加坡舉辦的第13屆東亞高峰會(ASEAN@asean.org)

在當前美中兩國競爭加劇的全球環境中,具有顯著地緣政治重要性與高度經濟成長動能的東南亞,無疑為兩大強權競爭最激烈的區域。習近平力推的「一帶一路」倡議,以及川普主打的「自由開放的印太戰略」,皆將東南亞國家以及東協(ASEAN)組織視為關鍵角色。當大國積極競逐區域經濟與戰略影響力時,東南亞小國如何回應?

本文聚焦於經濟面向,先比較中國「一帶一路」與美國「印太戰略」在東南亞的經濟布局發展,接著探討東協國家的整體與個別回應;最後,將分析美中貿易戰與大國投資貿易競逐下的東南亞經濟趨勢走向。

「一帶一路」與「印太戰略」在東南亞的經濟布局

習近平自2013年秋季先後於哈薩克與印尼宣布推動「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」後,輸出大型基礎建設工程如鐵路、公路、港口、油氣管等,以及增加區域互聯互通即成為中國外交重點工作。雖尚未有明確官方資料統計「一帶一路」的項目金額,但根據倫敦政經學院(LSE)2018年10月出版的報告,在東協十國的「一帶一路」規劃總金額超過7千億美元,其中前五名為印尼(1,711億)、越南(1,517億)、柬埔寨(1,040億)、馬來西亞(987億)、新加坡(701億)。而在「一帶一路」原設定的「六大經濟走廊」裡,有兩項涉及東南亞,包括「中國—中南半島經濟走廊」與「孟中印緬經濟走廊」,其中後者的緬甸更在2018年9月與中國簽署「中緬經濟走廊」協議,為繼巴基斯坦之後第二個中國單獨針對特定國家設定的經濟走廊。北京投入龐大資金與開拓重點經濟走廊,除呼應東協力推的《東協連接整體規劃2025》(MPAC 2025),也對準了區域內的發展資金缺口。根據亞洲開發銀行(ADB)統計,東協區域在2016年至2030年間,基礎建設投資需求總額約為2.8兆美元至3.1兆美元。

「一帶一路」以中國官方投資為主軸,透過提供貸款的融資方式興建大型工程,民間投入的資金不到一成。此外,開發資金主要來自於中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(亞投行)、絲路基金等,融資機構主要包含中國進出口銀行、國家開發銀行、中國外匯儲蓄、中投公司等。以興建中的中寮(中老)鐵路為例,中國在近60億美元的總造價中負擔七成(42億美元)、寮國負擔三成(18億美元),且其中四成需以現金投入。而在寮國的7.2億美元現金負擔中,2.5億由寮國國庫支出,剩下的4.7億則以2.3%的利率向中國進出口銀行貸款。

相對於中國以政府主導投資的模式,美國的「印太戰略」則強調私部門帶頭與市場導向的機制,而非與中國競爭政府支出金額。自川普於2017年11月亞太經合會拋出「印太戰略」後,相關經濟政策與預算陸續於2018 年出爐,例如美國國務卿蓬佩奧7月於首屆印太商業論壇宣布將投入1.13億美元,在印太區域協助美國廠商與相關國家發展數位經濟、能源產業及基礎設施。此外,川普於10月簽署參眾兩院通過的《善用投資導引開發法》(BUILD Act),預計於今年底前成立美國國際發展金融公司(USIDFC),提供上限600億美元的開發貸款,協助開發中國家發展基礎建設與市場經濟。新成立的單位由原海外私人投資公司(OPIC)與部分美國國際開發署(USAID)合併,除了資金規模相較於海外私人投資公司的290億美元上限成長一倍多外,相關貸款與資金運用規定也更加寬鬆,例如貸款對象不再僅限於美國投資者、並將開放股權投資以及提供技術支援等。

另外一項部分涉及經濟議題的法案為12月國會通過且總統簽署的《亞洲再保證倡議法》(ARIA),該法主要授權美國國務院與國際開發署2019至2023年期間每年15億美元預算,在印太區域內促進安全與經濟發展,以迎接包括「中國特定擾亂活動」帶來的挑戰。在當前「印太戰略」下,可預期美國開發資源的投入,將著重於印太區域內國家,尤其是被副總統彭斯以及國務卿蓬佩奧皆公開表述為「印太戰略」中心角色的東協十國。

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美國副總統彭斯去年10月於哈德遜研究所演講,抨擊中國一帶一路政策 (Hudson Institute@Flickr CC BY 2.0)

上述美國法案與政策,明顯為華盛頓反制北京「一帶一路」的積極措施。彭斯去年10月在哈德遜研究所的演講,即大力抨擊中國提供的基礎建設貸款條件不透明,且目的在以「債務外交」擴大影響力。而後他更在11月的亞太經合會企業領袖峰會上,暗指中國的「一帶一路」為「束縛帶與單向道路」,其提出的基建案「經常不具永續性且品質低落」,並可能讓借貸國負債累累而被迫在主權上讓步妥協。彭斯釋放的競爭訊息很清楚,他認為美國能夠提供印太國家比「一帶一路」更公平公開的有利選項。

東協與東南亞國家的回應

面對中美兩國提出的兩大外交政策選項,東協十國在區域組織的層次上強調「東協中心性」(ASEAN Centrality)與中立性,在大國角力的鋼索上走得格外謹慎,尤其從官方文件的字裡行間就可看出端倪。以每年舉辦兩次的東協高峰會為例,直到最近一場於去年11月在新加坡舉行的第33屆東協高峰會主席聲明文件,才出現「一帶一路」的文字。該文件提到東協十國同意在「東協中心性」的基礎上,將探索可與「一帶一路」與「印太戰略」產生協同效益與互利的合作方式。

但在「東協加一」平台上,東協基於經濟利益以及鄰近中國的地理事實,早已透過東協—中國高峰會表態支持「一帶一路」。習近平2013年10月初在印尼發表海上絲路計畫後隔幾天,東協即在汶萊舉辦的第16屆東協—中國高峰會共同聲明上表示「重視」(appreciate)亞投行案,並於隔年在緬甸舉行的同場合主席聲明中表明「重視地注意到」(noted with appreciation)海上絲路計畫。往後三屆的相關表述雖調整為偏中性的「注意到」(noted),但在新加坡的第21屆東協—中國高峰會主席聲明又表明「歡迎」(welcome)持續研究「一帶一路」與《東協連接整體規劃2025》的協同關係。

東協國家也各自與中國發展「一帶一路」計畫,東協十國皆已和中國簽署諒解備忘錄或是相關計畫協定,並全數加入亞投行57個創始會員國的行列。北京於2017年5月舉辦首屆「一帶一路」國際合作高峰論壇,參與的29國元首中東協就佔七國,除了當時可能因中泰鐵路計畫耽擱以及中新關係緊張而未參加的泰國總理帕拉育與新加坡總理李顯龍,以及國家規模較小的汶萊蘇丹哈山納包奇亞。剛於4月25日至27日舉行的第二屆「一帶一路」高峰論壇,上次缺席的三國元首皆應邀參與,東協十國政府首腦除印尼由副總統卡拉代表總統佐科威出席外,皆親自到北京與會,包括去年上任後對「一帶一路」計畫批判最多的馬來西亞首相馬哈迪。

至於美國的「印太戰略」,至今東協以及東南亞國家尚未公開表態支持。在去年11月新加坡舉辦的第六屆東協—美國高峰會主席聲明中,僅表明東協領導人「注意到」(took note of) 美國「自由開放的印太戰略」概念。雖然該文件也表示期待美國執行蓬佩奧於去年8月宣布達3億美元的印太區域安全合作計畫,但目前東協對於「印太戰略」的態度仍在討論階段。至於個別國家層次,美國在區域內的唯二正式盟友泰國與菲律賓,分別在軍人總理帕拉育以及總統杜特蒂強勢掌權後,明顯往北京靠攏,並對華府政策採保留態度。此外,就連與美保持緊密夥伴關係的新加坡,也尚未表態支持「印太戰略」。

東協國家對於「印太戰略」態度保留可歸納為四點原因,首先「東協中心性」可能因為「亞太」擴大到「印太」而被稀釋。東協雖然歡迎印度的「東向政策」,但美國主導的「印太」如將重心放在美日印澳的「四國聯盟」(QUAD),東協可能逐漸失去對區域議題設定的主導性。第二,當前「印太戰略」對中國的針對性與敵意性高,將可能逼迫東協國家選邊站,直接挑戰東協的中立性與包容性,這也是為什麼李顯龍多次公開表達對「印太戰略」擔憂的重要原因。第三,雖然川普政府過去一年加強闡述「印太戰略」內涵,但其概念是否仍空洞、川普是否可預測、政策是否會永續、以及「印太」使否過度著重安全大於經濟而導致對區域基礎建設的貢獻有限?這些疑慮都是東協支持「印太」的障礙。最後,要在不太自由與開放的東南亞大張旗鼓響應「自由開放的印太戰略」,加上「東協模式」(ASEAN Way)強調的共識決,東協國家應不太可能集體或個別加入華盛頓主導的「印太」陣營。

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大馬首相馬哈迪參與第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇並發表演說。(Media Centre@Prime Minister’s Office of Malaysia)

雖然「印太戰略」在東協區域推廣不易,但其對北京「一帶一路」為「債務陷阱外交」的批判在東南亞引起不少迴響。2015年斯里蘭卡漢班托塔港因無法清償債務而被迫租給中國後,國際輿論對「一帶一路」的質疑聲浪高漲,也使得東協國家對於相關建設項目是否帶來債務陷阱與過度依賴中國的狀況更加小心。最受矚目的發展莫過於馬哈迪上任後即暫緩總成本約200億美元的東海岸鐵路(東鐵)計畫,以及25億美元沙巴及馬六甲天然氣管道計畫。馬哈迪政府以東鐵成本太高將巨幅增加大馬財政負擔、以及前首相納吉政權讓中國交建承包的過程不透明為由,多次宣布將取消東鐵計畫。不過今年2月馬國外長賽富丁透露中國可能降價後,該項「一帶一路」指標工程露出一線生機,並且在4月12日與中方達成重啟東鐵計畫的協議。根據新的東鐵計畫,第一、二階段造價從原本的655億馬幣(約159億美元)降為440億馬幣(約107億美元),節省215億馬幣(約52億美元),降幅高達32.8%。雖然東鐵計畫復活,但後續建設是否能順利如期進行,有待時間證明。

至於其它「一帶一路」重點項目遇到的阻礙,包括進度嚴重落後的印尼雅加達—萬隆高鐵,以及中泰鐵路計畫。2016年1月動工的雅萬高鐵確定今年無法如期通車,而2017年12月動土的中泰鐵路,則連第一階段僅3.5公里的測試段鐵道完工進度都嚴重落後。該兩項建設面臨的阻力包括土地徵收不順、融資困難、以及中國勞工參與建設衍生出的相關議題。對於北京在東南亞的鐵路布局來說,少數相對樂觀的建案為2016年12月動土、預計2021年底完工的中寮鐵路,以及準備於近期正式通車的首條越南河內捷運吉靈—河東(2A)線;儘管後者從2011年開工後的過程也是一波三折,不僅2013年預定完工拖延到今年,建設資金也從5.5億美元膨脹到8.7億美元,其中6.7億美元為中國貸款支撐。

逆風高飛或下行?美中貿易戰與大國投資貿易競逐下的東南亞

去年6月至9月川普政府前後三次宣布對價值共2,500億美元的中國商品加徵25%(前兩次分別為340億美元和160億美元商品)與10%(第三次2,000億美元商品)的關稅後,衝擊東亞區域產業鏈的布局。雖然貿易戰可能會有部分東協國家因貿易轉移效應而得利,但東協加三總體經濟研究辦公室(AMRO)指出,美中貿易關稅戰仍可能犧牲0.2%至0.3%的東協總體國內生產毛額,對區域整體來說弊大於利。

根據今年1月新加坡東南亞研究所(ISEAS)的報告,東南亞因貿易戰得利的國家與產業可能包括新馬的海洋運輸業、大馬化工產品製造業、泰國汽車與洗衣機製造業、柬埔寨與越南的紡織成衣業等;而貿易戰傷害的產業最主要為新馬越等機械與電子零件生產商,因為這些大多屬於出口至中國的中間財。不過整體來看,目前還很難精準判斷貿易戰實際帶來多少貿易轉移效應,但能夠肯定的是,泰馬等國央行考量美中貿易戰以及全球經濟擴張力道趨緩等下行風險影響,已下修今年經濟成長率預測。此外,新加坡今年第一季的國內生產毛額(GDP)成長率僅為1.3%,除了低於去年第四季的1.9%,也低於市場預測的1.5%,創下2009年以來表現最差的一季。這些數據解釋為什麼包括馬哈迪與李顯龍等東南亞領導人在內,公開表示不樂見美中貿易衝突持續升溫。

如單就外人直接投資(FDI)數據來看,根據聯合國貿發會議(UNCTAD)今年1月統計,2018年湧入東南亞的FDI金額為歷史新高的1,450億美元,比2017年成長11%,兩項數值皆超過投入中國大陸的1,420億美元與3%成長率。東南亞的年輕人口結構、相對便宜的工資與土地成本、以及高速經濟成長等因素,皆是吸引FDI的拉力,如今加上美中貿易戰不確定因素,或將加速外資從中國大陸等地轉布局東南亞。

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通過新加坡馬六甲海峽一帶的運輸船隻(Marco Verch@flickr CC BY 2.0)

東協秘書處資料顯示,2017年FDI投入東南亞的最大外部來源國,依序為歐盟(249億美元)、日本(134億美元)、中國大陸(114億美元)、南韓(51億美元)、美國(43億美元)。美國雖然以存量來說仍是東協FDI最大來源國,但可能受到2017年川普減稅政策的影響,美資似乎開始回流,使其在東南亞FDI流量從2016年的188億美元大幅下滑至隔年的43億美元,排名也從第二名下滑到第五名。至於貿易夥伴關係,2017年東協前三大貨品貿易夥伴依總貿易額排序為中國大陸(4,410億美元)、歐盟(2,614億美元)、美國(2,343億美元)。如沒意外,未來中國大陸將持續作為東協區域最大貨品貿易夥伴、掌握經濟談判籌碼。

至於整體地緣經濟的演變,除了美中貿易戰後續效應外,區域全面經濟夥伴協定(RCEP)能否在今年談成、北京第二屆「一帶一路」高峰論壇落幕後是否能確實扭轉「債務陷阱」的形象、以及華府依《亞洲再保證倡議法》規定須於今年6月前提出具體與東協互動的策略架構報告之內容等因素,也將左右中美兩國在東南亞的經濟勢力版圖發展。


本文稍早版本發表於台北論壇4月8日「美中台的戰略新局」研討會 —「2019年美中的亞太布局」座談場次。作者感謝台北論壇同意刊登於ASEAN Plus南洋誌與關鍵評論網東南亞網站。

 

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作者為荊柏鈞 (Jing Bo-jiun)

「ASEAN PLUS 南洋誌」網站創辦人與主編。目前就讀倫敦國王學院博士班,回到學生身份前擔任新加坡國大李光耀公共政策學院副研究員。研究興趣為台灣東協關係、東南亞政治經濟、中美台關係、美國政治。

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